平心靜氣看憲改 - 天下雜誌

憲改急轉彎、總統選舉方式踩煞車，造成政治上的大地震，演成國大臨時會上的 ... 深入分析修憲所引發的總統委任直選和公民直選爭議，一般認為，李總統 ... 回首頁 English 免費訂閱電子報 天下APP免費下載 搜尋 頻道分類 財經 理財五角課 貿易戰 財經焦點 財經週報 投資理財 產業 製造 服務 金融 科技 國際 國際週報 兩岸四地 東南亞 亞洲 歐洲 美洲 非洲 紐澳 管理 管理 行銷 創新創業 人才 職場競爭力 環境 永續發展 氣候變遷 環境 能源 教育 教育趨勢 創新教育 親子教養 人物 大師觀點 CEO觀點 人物特寫 政治社會 政治 政策 社會現場 調查排行 2000大調查 兩岸三地1000大 快速成長企業100強 天下永續公民獎 標竿企業 金牌服務業調查 縣市調查 2000大調查資料庫 健康關係 健康醫療 兩性關係 心靈成長 時尚品味 時尚精品 旅行 設計 藝文 影視 運動生活 運動 生活 重磅外媒 經濟學人 BBCNews中文 日經中文 德國之聲 路透社 專欄作者 多媒體 數位專輯 互動專題 深度專題 品牌專區 數據圖表 資料新聞 數字說話 圖表動畫 調查報導 聽天下 重磅封面 財經週報 國際聚焦 天下好讀 記者開講 好主管的12樣禮物 創新突圍軍師 四端看天下 大數據，熱品牌 天下書房 天下影音 雜誌 策展 Fast100 傳承接班 創新突圍 數位轉型 經營管理 永續責任 Fast100 Off學 風格 文化 旅行 美食 特色頻道 未來城市@天下 [email protected]天下 獨立評論@天下 創新學院 天下學習 我讀網 換日線 天下影音 微笑台灣 粉絲專頁 官方instagram 官方Line 今日熱文 坐等被清算，還是要奮力活下去？南開科大公私併為何急喊卡？ 政治社會 政治 平心靜氣看憲改 憲改急轉彎、總統選舉方式踩煞車，造成政治上的大地震，演成國大臨時會上的大辯論，卻也將民眾推向莫衷一是的迷惘中。

李總統終於向民眾剖析轉變的原因，但隱含在背後的深層原因、歷史的糾葛，仍值得探討…… 99+瀏覽數 分享 其他 文 林意玲 天下雜誌131期 發布時間：1992-04-01 99+瀏覽數 憲法該怎麼修？總統該怎麼選？陽明山中山樓上搬演著國大臨時會的衝突場面，民眾心中也揮不去諸多迷惘和失落。

　「政治人物應知所進退––該退不退，謂之戀棧。

唯有無私，才能昭信天下，」李登輝總統私人筆記上這麼寫，也在國民黨三中全會時出示黨籍國代，以表達他對個人進退的心境；然而，他在短短幾天之內，為公民直選制度翻案的做法，卻引起不少爭議，支持他的人暗暗稱許他向既有保守勢力挑戰的勇氣，對他早有疑慮的人則公開抨擊他決策草率，以致失去信於民。

　社會上傳言、臆測不斷，各有各的說法，形成議論紛紛的現代羅生門。

　深入分析修憲所引發的總統委任直選和公民直選爭議，一般認為，李總統領導與決策模式似有值得檢討之處，而民間長期積壓的許多心結，也亟待化解。

　 不要問我為什麼 　 　三月五日，當總統傾向由公民直選的「試探汽球」突然見諸中國時報頭版時，一些深入參與修憲策劃工作的黨、政、學界幾乎難以置信。

　「你問我為什麼？我還想問你知不知道為什麼！」一位國民黨修憲策劃小組成員面對記者詢問時無助的說。

　支持李登輝總統的人耐心追問決策的過程和理由；早已對決策體系混亂而感到不安的人，卻立即在國民黨三中全會發起一場總統選舉大辯論。

　參與修憲策劃工作的人想不通的是，一項歷時七個月、一百六十五次會議、四千五百多人次集智討論的結論（委任直選案），何以一剎那間失去「民意」、失去高層的支持？ 　一些國民黨籍國代也詫異︰為什麼這項黨中央於選舉時全力促銷、文宣傳播，甚至高層人士不斷召集會議說明、說服，認為可以兼具直選意義和社會安定效果的委任制度，突然發現不可行，要改弦易轍？ 　「期待民主，又展現威權，」一位法界人士這麼強烈批評李登輝總統。

　但對大多數早已支持總統採公民投票產生的民眾而言，「李總統很果決！」是他們看政策急轉彎的態度，其中多數也不否認他們對一位台灣人總統的支持。

　從李登輝總統的立場來看，他對情勢的發展顯然也很納悶，一位接近他的人分析他的心態說︰原先分組研究時，公民直選案並未全然被排除，怎麼在國民黨修憲策劃小組討論中，發展成只剩下委任直選一個案？是大家都沒有聽見民眾的心聲，還是大家都那麼主觀？ 　 宣傳的不是「政策」 　 　但無可否認的，國民黨原來一直朝向委任直選制規劃、宣傳。

甚至到二月十一日，修憲策劃小組正式對外公布的初步結論中，開宗明義的就是「總統、副總統之選舉，擬採委任直選案」，並且不斷以此案召集會議，分批向黨內中央委員、中常委簡報宣導、爭取支持。

　「之所以規劃委任直選，是因為大多數民眾對廢除國民大會沒有共識，」一位了解內情的人士解釋說。

　等公民直選案敗部復活後，高層人士立刻紛紛改口，表示在黨內正式會議未通過前，外界不能將之視為「政策」。

　在國民黨三中全會閉會記者會中，祕書長宋楚瑜甚至以激越的口氣反問全場記者︰「是什麼時候、那一個人、那一個機構、代表了黨，曾經做了委任直選的決策？」 　雖然如此，許多人卻仍記得宋楚瑜在為二屆國代助選時，「斯斯有二種」的名言，他強力推銷委任直選，指稱這個制度有國大代表為選民做「售後服務」的優點。

　「只要離開台北，全是公民直選的聲音，」總統府辦公室主任蘇志誠略帶誇張地說，促使李總統最後出手、提出另一個方案（公民直選）的考慮，是聽見許多民間的聲音，不應該不予重視。

　一位黨籍國代卻認為，決策必須是知識加民意，否則問「是否贊成公民直選？」和問「是否贊成減稅？」答案會是一樣的。

　根據民意調查基金會三月下旬一項相關調查結果顯示，支持公民直選的比例達四成七，但多數民眾所傳達的訊息其實是︰不論總統至終怎麼產生，大家最關心的，還是能在安定和共識下修憲，因為支持公民直選的人同時也擔心公民直選造成社會不安。

　 委任制有盲點 　 　了解決策內幕的人透露，二月底時，李登輝總統發現了委任直選制度有若干技術上的盲點，才真正促使決策急轉直下。

　率先在國民黨高層說明會中，公開質疑委任制盲點的是中常委高育仁，他所指陳委任制設計上四項缺陷，引起了決策方面的注意。

　他提出，委任制的門檻限制，使未得到一○％席次的黨，不但不能推選總統候選人，連參選國代的資格都沒有；其次，對於選民一票代表二個意見（總統、副總統和國代）也產生意願上的含混；此外，對於當選的認定究以國代席次或公民票數亦未做規定；第四、國代在選總統時以委任身分投票、在罷免時又可以依法定身分投票也產生矛盾。

　既然發現委任直選的缺失，為什麼不能公開說明？或者力求補救？一位支持總統直選決策的官員指稱，沒有一個學者能提出解決的辦法。

　問參與研究的學者︰委任直選有不能克服的盲點嗎？一位了解研究過程的國民黨籍不分區國代肯定的說，「這些都可以在技術上做相當程度的克服」。

　據了解，當初設計門檻的限制主要是為了防止參選爆炸，現已有人建議改為依政黨在立法院擁有的席次，做為認定可提名總統的規定。

至於當選方式的認定，可採美國選舉人團方式以席次為準，當無爭議。

罷免總統方面，只要規定需取得若干人數民眾的簽署即可。

一位參加研究的學者解釋說。

　 時間來不及 　 　為什麼總統要等到最後關頭才提出公民直選的方案？總統府發言人室新聞祕書焦仁和的解釋是，修憲策劃小組提出初步結論時，已是二月中旬，或許是為了表示負責，結論中只列了一個方案（委任直選），但由於總統發現支持公民直選的人也相當多，因此緊急徵詢國民黨中常委的意見，將公民直選案也列入，以求周延。

　一位政治觀察者分析，李登輝介入總統選舉方式的時間太晚，政治手腕有欠圓熟，這樣粗糙突兀的做法，引起黨內反彈幾乎是必然的。

　一般人不解的，是李登輝總統如果早已感覺公民直選較副民意，必須因應，為什麼不能及早提醒他所指派參與修憲的親信？（副總統李元簇是修憲策劃小組召集人，總統府祕書長蔣彥士和國民黨祕書長宋楚瑜都是小組成員）或者，透過親近的人轉圜政策、提出意見？如此就也不致造成他身邊這些戰將個個孤軍陷陣、迴轉困難，甚至前後矛盾，裡外顏面盡失。

　「他主要是要保持超然，儘量不介入，」李登輝身邊的人提出他在修憲研究過程中不表示意見，而到修憲小組提出初步結論才有反應的理由。

　不過，從領導理論來看，做一個領導者最要緊的，是將自己的理念和遠景（vision）感染別人，讓部屬朝著共同認定的方向努力，管理學者柯恩說，把組織的遠景有效的傳達他人，與充分授權並不衝突。

　一位了解李登輝的地方民意代表提出另一種思考，他說，早在國是會議以後，李登輝傾向公民直選的態度就很明顯了，這一點，經常與他接觸的李元簇、蔣彥士、宋楚瑜等人不應該感覺不到。

　「或許是他們主觀太重，感情上不願意接受這個趨向吧！」這位台籍民意代表嘆說。

　根據分析，國民黨修憲策劃小組最後一直朝委任直選發展，並未考慮公民直選，一方面是因為二屆國代選勝，使他們認為民眾已充分支持國民黨主導修憲；一方面則是要抵制民進黨藉著公民直選訴求，進一步推動台灣共和國的企圖，觀察者這麼說。

　 不同的政治生態 　 　然而，更深入探究國民黨高層人士與許多黨籍國代中意「委任直選」的理由，就牽涉到對中華民國法統、全中國代表性等意識的堅持，在六○％成員屬於外省籍大老的修憲策劃小組內（含五院院長、省主席；總統府、國安會、國民大會及黨部祕書長和黨政元老），要達成以妥協雙方意見產生的委任直選的共識，顯然比較容易。

　一位了解修憲策劃過程的人透露，當初決定只提報委任直選一個案時，小組成員（包括林洋港等人）都曾無異議通過。

　兼顧政治生態的平衡，是「委任直選」當初獲得國民黨內共識的主因。

「李總統代表著一種生態，郝院長代表著另一種政治生態，要把它整個翻掉是不可能的……。

政治生態包括生活習慣、語言、觀念、利益……，不是修改幾個憲法條文就能硬生生扭轉的，」負責策劃修憲的行政院副院長施啟揚上期接受天下雜誌專訪時曾坦白指出。

　事實上，從三中全會以來各種有關公民直選和委任直選的討論中，有心人發現一個很明顯的現象，就是絕大多數主張公民直選的人，都是台籍人士，而主張委任直選最切的，則大都屬外省籍。

這種趨向甚至反映到坊間一些傳播媒體上，使報導呈現出鮮明的派別立場。

　一位研究台灣人文發展過程的學者分析，省籍觀念雖然已經漸漸淡薄，但台灣人民對自己當家做主的意願仍然很強，三百年來在政治上感到受壓抑、難出頭，公民直選訴求較易反映出他們內在的心情與歷史情結。

　「公民直選比較爽！」一位台籍文藝人士毫不文飾的說。

　 互相聽不到內心聲音 　 　學者指出，民進黨不斷運用這種心理，擴大資源；做為台灣人總統的李登輝也能夠充分體會這種本省人民內心的情緒。

然而，主張委任直選的國民黨大老，卻顯然不願意或無法理解這種情緒的深厚。

　另一方面，對外省人士而言，維繫對中華民國傳統，保留對大中國的期望一直被認為是個神聖的使命，情感也同樣的濃烈深厚。

因此當許多人把主張委任直選的結盟，全然歸之於爭權奪利的動機時，委任派顯得憤然和完全不能接受。

在三中全會現場慷慨發言的軍系或僑選代表言辭之中，不乏滿腔國家民族義憤。

　總統府資政李煥在受訪時也一再重複︰「中國只有一個，就是中華民國，五權憲法精神必須堅持，國民大會不能廢除，」他表示，只要具備這兩個前提，任何修憲主張他都支持。

他甚至明白的說︰在可以預見的未來，絕對不會有外省人當總統的機會，本省人還顧慮什麼？ 　政治學者魏鏞則指出，最讓人不安的，是一種趨勢，先是資深國大代表退職了，然後國是會議邀來了海外異議份子，如今，公民要直選總統，下一步，是制憲、是台灣建國嗎？ 　也有人問，為什麼李登輝聽得到本省人內心的聲音，卻不太聽得到外省人內心的執著呢？了解李登輝的人說，李登輝和外省籍幕僚較不易推心置腹，經常出入總統府和官邸的，多半是台籍地方人士，他所聽到的民意，也以這方面為主。

　曾任國大代表的立委洪冬桂受訪時指出，李登輝總統現階段的目標是致力消除省籍歧見，二二八事件的撫平就是一例，規劃總統由公民直選是另一個例子。

但李登輝總統可能沒想到倉促推動的公民直選案，在國民黨內掀起那麼大的波濤，反使省籍意識的問題再被挑起。

　 決策的不可測性 　 　此外，李登輝以高眺眼光看問題及在關鍵時刻主動出擊的特性，在這次猛然介入總統選舉方式案上再度凸顯。

熟悉他決策風格的人，曾經從他提名李元簇當副總統、提名郝柏村當行政院長，歸納出李總統是個喜歡超越性思考的人，常出奇招、下怪棋，一般習於被自己成見和意識形態囿宥的人，往往難以接受他的想法和做法。

　支持他的人稱許他的自信，反對他的人則擔心這種充滿不可測性的思考和決策模式，容易在事先缺乏足夠溝通和時間緩衝下，引起社會上不必要的反彈和動盪。

　「智慧領導人」書中提到現代組織中領導人的決策，往往必須是一種充分溝通協調、並建立共識的結果––即水平式決策。

不善溝通，以領導工作而言，是李登輝的缺點，有人如此認為。

　為了在兩年內完成憲政改革、履行承諾，「拐彎快、煞車快，應是可以理解的，」焦仁和這麼解釋李總統心中的急切。

然而也有學者懷疑，李登輝總統是看重個人的承諾，甚於對憲政精神和憲改品質的堅持。

　一位了解情況的高層官員縱觀整個修憲爭議，認為最值得檢討的，還是國家由上到下，對於憲政改革缺乏一個整體觀，也沒有一個明確的修憲目標和方向。

　「總統應該是憲法的守護神（在就職時必須宣誓恪遵憲法），而不是制定者，」法律學者李念祖強調憲法是來取代皇帝的，從事修憲的人一定要帶著莊嚴神聖的態度。

　前述高層官員則指出，如果總方向是總統民選，那麼同屬總統民選的委任直選何以不能接受？如果總目標在於走向公民直選，也可以從頭設計整套修憲模式，可惜大家都陷於主觀，又只談技術問題，以致無法釐清修憲的意義與目標。

「如果一年前就開始這種討論就好了，」他說。

　一位修憲研究分組的學者指出，前年第一階段修憲已經傾向於委任直選制考量，產生了二屆修憲國代，第二階段如從頭改造為公民直選，工程不小，除非充分達成共識，又有足夠的時間規劃。

他憂慮的說，猛然轉為公民直選，又在妥協狀況下必須保持國民大會，結果一本憲法不知道會修成什麼樣的「怪胎」來。

　 一段摸索的過程 　 　一位駐外多年的外交界人士指出，國家對於重大問題的推進應該尋求最和緩的方式與時機，但他也承認，以此次的爭議而言，難度實在已經「超過人的智慧」。

　無論誰是誰非，重要的是所有的當事人如何在這次的紛爭中記取教訓。

修憲既是個難度極高的工程，尤需要集聚眾人的智慧與共識。

領導者、主事者事先的坦誠與充分溝通，無論是對屬下、對人民、對競爭對手，都是能否達成共識的先決條件。

　「民主是個摸索的過程，」一位關心國家政治發展的政界人士感慨的說。

他相信，經過一段時間情緒和意見的沈澱，不論台灣採取公民直選或委任直選制度，都一定是朝向民主邁進了一步，如果不幸，統合不了意見，又回到原點，大家至少還是學到了教訓。

　「十年後，我們再看這段歷史，會發現摸索的過程仍然是可貴的，」他肯定的說。

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