記者化身採訪，「原保地假買賣」一條龍手法大揭露 - 報導者

學者痛批原民會「行政怠惰」，必須儘速制定專法或成立原住民土地法庭，才能有效處理原保地大量流失的法律爭端。

《原住民保留地開發管理辦法》（簡稱《原 ... 贊助深度×開放×非營利贊助訂閱深度×開放×非營利贊助訂閱深度×開放×非營利評論專題攝影多媒體議題山頭上的掠奪現場直擊記者化身採訪，「原保地假買賣」一條龍手法大揭露仲介業者在原鄉部落道路邊張貼滿滿的售地廣告，山區土地包含原住民保留地的交易活絡可見一斑。

（攝影／陳曉威）文字大小分享已複製加入書籤相關文章前往專題政經．產業8/16/2021文字嚴文廷何柏均林慧貞攝影陳曉威共同採訪／何榮幸原住民司法政治政策傳統領域經濟原住民保留地政經．產業8/16/2021文字嚴文廷何柏均林慧貞攝影陳曉威共同採訪／何榮幸原住民司法政治政策傳統領域經濟原住民保留地政經．產業8/16/2021文字嚴文廷何柏均林慧貞攝影陳曉威共同採訪／何榮幸原住民司法政治政策傳統領域經濟原住民保留地為了保障原住民生計而設置的「原住民保留地」（簡稱原保地），依法只能由原住民使用，近年卻發生以各種遊走法律邊緣的方式，大量非法移轉給非原住民經營溫泉飯店、露營區的亂象。

為了揭露仲介與掮客的賣地手法，《報導者》記者化身為想要經營露營區的原保地買家，跟著仲介直接到現場看地。

透過這趟採訪過程，我們深入了解仲介與掮客的「一條龍」手法──只要想買原保地，仲介就會包辦找原住民人頭借名買地，再透過設定高額抵押權的方式確保債權，最後到法院公證等全套服務。

仲介、掮客敢挑戰法令，原因出在現行規範原保地的《原住民保留地開發管理辦法》只是一紙行政命令。

學界多年來呼籲提高法律位階來解決亂象，但原民會的修法承諾卻一再跳票。

學者痛批原民會「行政怠惰」，必須儘速制定專法或成立原住民土地法庭，才能有效處理原保地大量流失的法律爭端。

《原住民保留地開發管理辦法》（簡稱《原開辦法》）明訂，原保地只能在原住民之間進行買賣，且限於原住民使用。

但原保地近年大量「長出」溫泉飯店與露營區，表面上是原住民「扺押」給非原住民經營，看似合法，實際上這些土地多半已等同「轉賣」給非原住民。

監察院因而多次對主管機關原民會提出糾正案，但多年來，原保地依然不斷透過這種方式流失。

《報導者》透過採訪，想了解原保地假買賣過程與手法，但因非原住民透過原住民人頭購買原保地，是以脱法行為遊走於法規邊緣，詢問過的買賣雙方當事人皆不願意受訪透露完整流程；因此，《報導者》記者前往原保地上露營區最密集的桃竹苗山區，化身為買家並聯繫仲介業者，第一手實際了解整個「原保地假買賣」的運作過程。

化身露營區投資者，直擊「原保地假買賣」現場Fill1走進新竹縣的原鄉部落，沿途路邊隨處可見的仲介賣地告示。

（示意圖，非文中現場）（攝影／陳曉威）透過業者在網路建立的土地仲介網頁，我們輕易搜尋到位於新竹尖石原保地上的露營區求售資訊，化身為露營同好，也想投資經營露營區，逐一聯繫仲介業者，都快速得到回覆，並進一步要帶我們看土地。

其中一家專營桃竹苗地產、包括原保地項目的仲介業者阿娟（化名），在電話聯繫時，主動詳細解說關於人頭買賣原保地的方法。

約好到新竹尖石看地當天，與阿娟約在山腳下的便利商店前碰面，她一見到我們就笑臉迎人地問說：「很怕你們找不到路，看來你們對尖石還算熟悉，怕下午會有雷陣雨，我們先趕緊去營地吧！」彷彿已經司空見慣，阿娟並未追問我們的工作身分。

阿娟隨即駕駛四輪傳動的吉普車在尖石山區穿梭，我們一路尾隨，從便利商店又往山區開了大約半小時車程，才進入產業道路中有意出售的原保地露營區。

當天原住民地主並未現身，而是地主的父母出面，兩老表示：「地主平時忙於工作，假日才會上山，只好由我們老人家幫忙帶看（原保地）。

」「這塊地總共9,000多坪，目前使用僅有5,000多坪，若買下後想把沒用到的土地賣掉，我也可以幫你服務！」我們跟著阿娟前往露營區，她強調現有設備都附在總價裡面，買下後就可以直接營業。

「目前新竹縣山區沒有整理過的土地交易價，大約落在每坪6,000元左右，你看到這塊地已經作為露營區使用，已漲到每坪1萬2,000元，是未開發地的兩倍，但可以省去很多時間與整理費用。

」仲介：找原住民人頭行情3、4萬元，申請良民證再貴一點Fill1仲介、掮客聲稱可一條龍包辦原保地假買賣，連找原住民人頭都可以包辦到好。

（情境圖，非文中現場）（攝影／陳曉威）經過大約半小時走得滿身汗回到接待小屋後，我們跟阿娟進一步談起買地細節，並透露出我們的擔憂：「可是政府現在並未放寬非原住民購買原保地，那要怎麼克服？我看網路上都說要找原住民當人頭？」面對我們的疑問，阿娟熟練地回答：「這不用擔心，這附近的（原保地）露營區都是透過人頭買賣，你們不是第一個，也不是最後一個。

」「把幾千萬元的土地掛在人頭名下，這樣保險嗎？」阿娟對此也像是回答了無數次：「這不用擔心，如果你有認識的原住民當然是最好，如果沒有，我來幫你找『有固定收入、年輕的』原住民，目前市場行情大概3、4萬元費用，如果還不放心，想要原住民（人頭）再申請良民證會貴一點，但也是多幾萬元就可以搞定，人頭費一次付清，不需要再每年額外付費，但如果需要轉移，或申辦一些水電門牌號碼等需要印鑑或資料的，每次再包1、2,000元車馬費就可以，」阿娟詳細說明。

「人頭掛名後，萬一原住民自己拿去賣掉怎麼辦？」阿娟再度不假思索地回答：「所以一般我都會建議客人，在『土地他項權利在土地謄本中記載「標示部」、「所有權部」與「他項權利部」三大類資訊，其中「他項權利」記載土地被設定的各項權利，包括「抵押權」、「地上權」、「農育權」等種類，最常見的就是抵押權，如土地或建物並未設定其他權利，登記謄本上僅有標示部及所有權部而無他項權利部。

』的部分，設定抵押權所有權人以不動產（土地或房子）為擔保品，向銀行、民間機構或私人借款時就必須設定擔保債權金額，如設定2,000萬抵押權，若無法償還債務時，就要以拍賣抵押物的方式，優先賠償債權人2,000萬元。

為買入價格的2倍以上，例如買入是1,000萬元，就設定2,000萬元，扺押權每多100萬元只會增加1,000元手續費，設定愈高愈可避免你所擔心的問題，只是相對的成本也會增加，所以通常市場上都是以價格2倍來做。

」她的意思是，買主可以要求賣地的原住民設定抵押權，確保買主權益可以優先獲得補償，且設定金額高於購入土地，避免人頭原住民輕舉妄動。

「人頭找年輕一點，別讓家屬繼承產生糾紛」Fill1限於持有人必須為原住民身分，「人頭掛名」與「設定抵押權」成為原保地假買賣的常見手段。

（示意圖，非文中現場）（攝影／陳曉威）阿娟開始連珠砲地說明買賣方式：「除了『土地他項權利』外，我還會建議你們，『法院公證租賃契約』做到雙重保證，讓原住民人頭把土地租給你，一般來說都是一次公證20年或30年，而租約白紙黑字寫明這是租賃，但租約上沒有租金，這樣有個好處，萬一原住民人頭把土地拿去賣，在『土地買賣不破租賃』（指所有權的移轉不影響租賃權）原則下，就算土地遭到移轉，你還是這塊土地的實際使用者，而且租約長達20至30年，不會有被趕走的狀況發生。

」「因為租約一簽就是20年，所以人頭要找年輕一點的，我目前能幫你找的也都是這種，避免因為人頭過世、家屬繼承而產生糾紛。

當然繼承人也可能去打官司，這種狀況是有可能發生，但官司曠日費時，原住民不見得都有能力做到。

」「如果不是原保地也不會有這樣便宜的價格，因此當然得承擔一點風險，但我過去的經驗可以跟你們保證，雙重保障下還沒發生過糾紛。

而且如果未來哪一天政府開放原保地買賣，那你們就可以真正過戶擁有它，」阿娟解說各種買賣手法，並強調她長年經營這一塊，很有經驗，也特別注意買家的擔憂。

仲介口中這種長期租約的設計，目的是希望適用《民法》私人契約保障，以凌駕法律位階較低的《原開辦法》對於原保地不能轉賣與出租的規定。

經過上述實際看地過程，不難發現這種以扺押之名，行賣地之實的「原保地假買賣」現象有多麼普遍。

原保地完成買賣後，仲介多半還會協助聘請當地原住民擔任處理點交事項的臨時工。

至於「賣地」的原住民，失去耕地後，除非留在原鄉當各項短期臨時工，否則多半只能離開部落到都市尋找工作。

Fill1當外地人成為原保地的實際使用者，原保地維護原住民生計的初衷已遭到扭曲破壞。

（情境圖，非文中現場）（攝影／陳曉威）「原保地假買賣」3大手法，炒出原保地轉讓市場監察委員王美玉在2016年曾針對原保地違法轉讓、轉租的亂象提出糾正案，她接受《報導者》訪問時談起這段調查過程，並整理出「原保地假買賣」的3種手法：簽署讓渡書、人頭買賣、出租或設定高額抵押權。

這些都和我們採訪所見不謀而合。

手法1：簽署讓渡書，實際上難以再買回土地「簽署讓渡書」模式主要是透過部落裡的掮客以及仲介業者，先是尋找原保地的所有者，經過接洽後給予原地主一筆金錢當作買賣費用，並由原地主與非原住民簽署讓渡書。

此舉的效果是，雖然土地表面上仍為原住民所有，但實際使用者已經從原住民轉為非原住民。

《報導者》走進日月潭伊達邵部落，訪談邵族長老丹俊傑（DiklhaTanakyuwan），他年輕時在外做粗活，意外遭到水泥壓傷腰部，當時父親為了籌措20萬元的醫藥費，不得不與部落裡的漢人商家簽署讓渡書，將原本居住的伊達邵老街土地借給漢人使用，想著有一天經濟許可後可以把土地贖回來；但萬萬沒想到，這塊老家的地卻在南投縣辦理土地總登記的過程中，搶先被使用者登記，就此失去所有權，丹俊傑回憶，當時老父非常後悔，抑鬱而終。

丹俊傑強調：「我們原住民不懂（簽署讓渡書），以為只是借用，但卻因此沒了土地，而我這樣的故事，在伊達邵並不是第一件。

幸好我們部落在921大地震時有向政府要一塊地蓋組合屋，至少伊達邵部落還有個棲身之所，族人不用被迫離開。

」Fill1邵族長老丹俊傑（DiklhaTanakyuwan）住在921地震後為安置族人而搭建的組合屋中。

手捧邵族特有的ulalaluan（祖靈籃），準備前去參加祖靈祭。

（攝影／陳曉威）不少簽署讓渡書之後的原住民，就此失去了祖傳土地與棲身之所，加上縣府又進行土地總登記，在法律知識處於相對弱勢的原住民，就此再也沒有機會回到自己的土地。

簽署讓渡書，實際上已成不折不扣的「賣地契約」。

手法2：人頭買賣，迫使修法限制「大戶」如同我們化身採訪與仲介業者洽詢的經驗，王美玉指出，人頭買賣是原保地最常見的手法。

但《報導者》進一步調查發現，即使是原住民之間的合法買賣，一樣出現了「人頭大戶」現象，並且因此遭到監察院的最新糾正。

根據監委蔡崇義2020年12月提出的調查報告，以溫泉區出名的苗栗縣泰安鄉斯瓦細格部落，當地具有原住民身分的縣議員黃月娥與其家族，陸續自1995年起，陸續以買賣、贈與的方式，擁有高達53筆原保地。

此案檢舉人曾玉琴向《報導者》指出，由於黃月娥具有原住民身分，可以合法買賣原保地，因此黃月娥計劃性地向有經濟困難的族人收購原保地，兒子與女兒也都成為買地的人頭。

曾玉琴並調閱地籍資料發現，黃月娥的手法是「蠶食鯨吞」，先單獨購買幾塊零碎土地，再慢慢整合成一大塊土地，然後找尋適合的買家「賣掉」，買家在原保地上蓋起溫泉飯店，黃月娥再從中賺取數倍的差額暴利。

（延伸閱讀：〈掠奪原保地：玩法賣地，你不知道的露營和溫泉區亂象〉）《報導者》進一步取得地籍資料發現，黃月娥家族的土地都已向大湖農會借貸，其中一筆的抵押借貸金額高達2,800萬元。

一位不願具名的地政人員透露，以部落原保地的土地價值，這麼高額度的扺押放款並不合常理，而銀行對於原保地扺押都比較謹慎，反而是地區農會受制於各種壓力，比較有機會做出這樣的「不合常理放款」。

在這種買地手法下，原住民個人或家族人頭就可持有不合常理的多筆大面積原保地。

原民會也注意到了這種失序現象，因此在2019年針對《原開辦法》進行修法，直接限縮原住民持有土地的數量，並希望回歸農牧使用的初始目的。

但因修法後無法溯及既往，因此這53筆土地仍在黃月娥家族名下。

Fill1由苗栗泰安溫泉區的地籍空照圖檢視，當地原保地出現許多溫泉飯店情形。

（攝影／陳曉威）手法3：設定高額抵押權與長期租約王美玉、蔡崇義兩次監察院糾正案與調查報告都指出，原保地假買賣手法還包括「設定高額扺押權」。

長期研究原保地流失問題的政治大學民族學系教授官大偉向《報導者》指出，設定抵押權是常見的手法，非原住民買主如果對於使用原住民人頭有疑慮，就會設定人頭無力負擔的高額抵押權，以避免遭到人頭擅自將土地買賣。

我們的化身採訪也見證這項手法的操作，仲介業者明確指出，他們都會建議非原住民買家設定高額扺押權，即使設定抵押2,000萬元，也只要2萬元手續費，對於實際以幾百萬元買下原保地的非原住民來，這是比較保險的作法，才能有效防止原住民人頭輕易買賣，否則原住民人頭將付出鉅額賠償。

不過，由於人頭借名登記仍有一定風險，因此仲介業者還會介紹「雙保險」措施──建議買家與借名登記的原住民人頭簽下至少20年長期租約，租約內寫明地號與權利義務等，但沒有寫租金；所以美其名是「租約」，其實是無償將名下土地借給別人長期使用。

這份長期租約只要經過法院公證，未來即使原住民人頭擅自將土地售出給別人，法院仍會承認租約上買家的使用權，因此也有不少人同時用「雙保險」來實質買下原保地。

以上的假買賣手法中，簽署讓渡書是比較早期法規未健全時的做法，近期都是以人頭買賣加上設定抵押權居多，還加碼增加租約，甚至手法不斷推陳出新。

Fill1一旦簽訂長期的租賃契約，即使沒有土地所有權，非原住民買主也可成為原保地實際使用者。

（部落建物情境圖）（攝影／陳曉威）癥結在哪？《原開辦法》只是行政命令，原民會的專法承諾一再跳票面對原保地大量流失問題，學界早已喊了20多年「提升法律位階」，呼籲訂定專法以杜絕假買賣手法。

研究原保地20多年的政大地政系兼任教授顏愛靜指出，規範原保地買賣和開發的《原開辦法》僅是一紙行政命令，而且母法來源是《山坡地保育利用條例》（簡稱《山保條例》）第37條，「這條母法的精神是保育，卻將原住民土地開發法令放在這裡，法規精神就有衝突。

」她舉例，近年花蓮許多部落申請增劃編的原保地，實際上位於平地，但政府卻仍然用山坡地保育的子法《原開辦法》來管理，「這不是精神錯亂嗎？」法律扶助基金會原住民族中心主任林秉嶔也強調，《原開辦法》位階太低，產生許多法律爭議，例如從《民法》來看，抵押土地是屬於私人間的債權，法官最後可能會引用《民法》來釐清私人間的抵押行為，而認為有效，「政府應該重新訂立一個原保地管理條例，內容必須更完備。

」 2016年台東地方法院有一場關於「原保地透過人頭轉賣並設定抵押權給非原住民經營民宿」的民事訴訟，法界看法分成兩派：一派認定觸犯《山保條例》與《原開辦法》，應依《民法》第71條《民法》第71條規定，法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。

認定交易無效；另一派則認為此事屬於私人間的契約，依照《民法》的「契約自由原則屬於契約法基本原理，當事人可依其自由意思，決定是否與另一方締結契約，決定契約內容。

」，原保地抵押給非原民仍屬有效。

林秉嶔指出，此案由於爭議過大，2019年最高法院提案到民事大法庭裁判，成為民事大法庭首例，請多名專家學者進行辯論，至今已快兩年，仍未有裁判結果。

這也顯示目前原保地相關法律不清，應儘速制定專法的重要性。

事實上，2016年監察院對原民會提出糾正案時，原民會的回覆中就已強調，將修法提升法律位階。

2018年原民會也在立法院朝野協商時指出，將儘速推動專法。

然而，從回應監察院到回應朝野立委，原民會對於制定專法的承諾卻一再跳票。

原民會：專法草案預計明年提出，如今先修改現行法令Fill1原民會土地管理處長杜張梅莊。

（攝影／陳曉威）原民會土地管理處長杜張梅莊接受《報導者》訪問時表示，以現行法律來說，原保地假買賣行為「都是知法玩法」，並坦承現行法律位階不足，確實很難遏止假買賣亂象。

他強調，台灣社會的融合過程中，外來的經濟文化一定會侵蝕較弱勢的原住民，所以必須立法保障原保地移轉只能限原住民，「就是用法律做最後一道防線。

」 但杜張梅莊表示，原民會直到2007年才成為原保地的主管機關，而規範原保地的母法《山保條例》卻還是由農委會管轄，雖然修法過程都是由原民會來處理，但送出修法版本還是要經過農委會，這是行政上的困境。

杜張梅莊指出，原民會已積極訂立原保地買賣契約範本、查核原保地的作業模式，並在2019年先廢除《山保條例》第37條對於原保地的不合理限制（註）原本是在祖先留下來的土地耕種，也要證明耕種滿5年，才能從國有地改為取得土地所有權。

。

而原民會擬定的專法《原住民族土地及海域法》草案過去幾年已在立法院數度進出，「希望（草案新版本）在明年可以送出原民會，並公告聽取各界意見。

」他強調，專法草案工程浩大，包括土地移轉、承租、貸款等，內容還有不少爭議，更牽扯到部落共識，問題非常複雜，如何在私有土地權利和原民權益之間取得平衡，仍有待與各單位和部落溝通。

因此原民會現階段採取「分流立法」，先推動《山保條例》與《原開辦法》的相關修法。

顏愛靜則對此表示，20多年來原保地問題依舊，「政府行政怠惰很嚴重，」她語重心長地說，政府一定要趕快立法管理原保地開發，否則有違法律保留原則，「不能一直怠惰下去，這樣永遠沒完沒了。

」學者：應清查違法狀況，成立原民土地法庭、納入部落決定機制Fill1針對原保地假買賣亂象，政府制定專法進度遲緩，學者建議可朝建立「原民土地法庭」及落實部落自治精神，以處理並解決私權爭端。

（攝影／陳曉威）顏愛靜指出，過去政府對於原保地的清查並未落實，政府應加緊腳步，全面清查原保地利用違法狀況，對於違法情事，研議收回原保地、或改正另訂租約等對策。

針對原保地假買賣淪入非原住民之手，政府可考慮建立「照價收買」法制（例如原住民以原價買回），或成立「原民土地法庭」，以此處理並解決私權爭端。

她進一步說明，政府定期辦理全面性的土地調查，建立土地基本資料，包括資料庫與統計年報，每年更新，才能確實掌握原保地狀況。

而原保地屬於公有保留地，與一般私有土地的性質不同，「原民土地法庭」才能真正了解原保地的價值與複雜現況，也才能真正釐清問題。

林秉嶔認為，未來原保地專法中，原保地申請與審查程序要更嚴格，發生爭議時要有處理機制；也必須明定原住民能不能處分土地等規範，並且定出配套機制與違法裁罰，例如原保地交易都必須登錄與法院公證（註）藉此知道抵押價合不合理；如果都是同一人買賣，此舉也讓其較有顧忌，有嚇阻效果。

，否則就罰錢，情節嚴重者，甚至政府可以收回土地，如此就可嚴格禁止人頭買賣，也讓法院處理土地糾紛時有所依據。

林秉嶔更建議，未來專法應納入「部落決定」機制，也就是落實部落自治的精神。

例如未來專法在原則上允許買賣原保地，但若部落會議做成決議的土地，則可以限制或禁止買賣，「很多人都會質疑原住民沒辦法管自己，但現在政府自己訂的制度那麼不完備，憑什麼要對原住民說三道四？必須讓原住民多嘗試，才能一步步落實原住民族自治，不然我們談自治那麼久都是空的。

」退休之後仍持續關心原保地議題，因此繼續兼任政大地政系教授，至今仍年年跑部落的顏愛靜強調，對平地人來說，原保地可能只是一般的土地買賣，但對原住民而言，因為經濟弱勢遭仲介掮客煽動賣地，就可能造成家庭天崩地裂的改變，離開部落的原住民也將逐漸失去文化根源，「政府既然要照顧原住民，就不能只從市場價值看待原保地，而是要從公共性與公共利益上去考慮，建立制度，才能真正遏止原保地假買賣這種知法又玩法的歪風。

」Fill1原住民與土地之間連結的意義不同於平地人，原保地假買賣亂象對原住民生存與文化的影響深遠，政府應積極應對。

（攝影／陳曉威）索引化身露營區投資者，直擊「原保地假買賣」現場「原保地假買賣」3大手法，炒出原保地轉讓市場癥結在哪？《原開辦法》只是行政命令，原民會的專法承諾一再跳票政經．產業8/16/2021文字嚴文廷何柏均林慧貞攝影陳曉威共同採訪／何榮幸原住民司法政治政策傳統領域經濟原住民保留地用行動支持報導者獨立的精神，是自由思想的條件。

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