科層組織理論與科層制度研究 - 澳門虛擬圖書館

科層組織是以合法的權威作爲設計基礎，官員在組織內接受指令辦事，並非基於傳統的觀念，個人崇拜、個人理想或上級的強權所致，而是基於組織具有一個法理的權力架構。

行使 ... 科層組織理論與科層制度研究 張鶴翹 前言　　在組織理論中，關於官僚架構(公共行政組織)的論述，以德國社會學家韋伯(MaxWeber1864－1920)的解說最爲著名，亦最常爲其他學者引用或對之作出批評。

於本世紀初，韋伯在目睹資本主義的大規模組織之興起，機械化的生產模式及管理上專業分工之原則相繼建立以後，認爲必須要有一種新的組織架構模式相適應，而管理者亦需要有一種更正式的管理程序。

爲此，韋伯提出了一種理想組織的槪念，稱之爲“理想科層制度”(IdealtypeofBureaucracy)。

　　韋伯認爲此理想制度具有每一複雜組織都應有的結構特性，是一種強調規則和程序、注重通過正式立法過程來控制和管理組織的架構類型。

其所強調的法規和內容，是根據理性思維而得的，與封建制度中的傳統約束，且未經理性推論者，大有不同。

在合法的權威(Legal－rationalauthority)之下，人民服從的對象是依合法程序而產生的合法地位，而非“超人權威”(Charismaticauthoriry)之天賦聖明的超人，或是“傳統權威”(Traditionalauthority)的傳統世襲。

其理想的官僚組織是具有專業分工、層級節制、非人性化等特徵的“理想型態”。

若官僚架構或其他組織依循理想科層制度的模式來設計，可以爲組織帶來最高的效率。

長久以來，科層組織都依循此一金科玉律，進行設計與運作，並期望能產生預期的效果。

但事實上，現代科層組織的架構不斷膨脹，雖經各國政府不斷進行改革，仍然未能獲得理想的成效。

冗員充斥、架構官僚化、行爲形式化、行政效率低下等現象普遍存在，而成爲極其嚴重的社會問題。

　　爲了要探討現代科層組織未能適應時代、環境的變遷，未能達致組織預期目標的原因，本文試圖以現代行政管理理論結合邏輯推論的方法，對理想科層制度的三項基本內容：功能專業化、層級節制、及明確的規章制度等，進行硏究分析及推論，特別是對現代科層組織規模的不斷膨脹、架構的官僚化及行爲形式化等幾個重點問題作更詳盡深入的探討。

　　筆者具有多年從事公共行政工作的經驗，且先後服務於四個不同的政府部門，對於科層制度的種種弊端所帶來之困擾，都有切身的感受。

　　最後，是針對上述問題的成因提出自已對現代科層組織架構的改革思路。

包括：組織架構應朝向分權化、扁平化及有機化等方向發展；並且要建設優良而強勢的組織文化，以改善科層組織在設計上偏重於非人性的技術因素所帶來的問題。

一、科層組織理論的基本內容及其主要特點　　(一)科層組織理論的提出　　韋伯於1864年生於德國一個富裕而有敎養的家庭，大學時期在海德堡大學追隨著名的學者研究歷史、法律、經濟和哲學。

在服役後開始從事法律實務，其後，再到海德堡大學任敎。

　　韋伯所處的年代，在政治方面，西方各國正經歷了“政黨分肥”時期(1)。

當時，資本主義的兩黨制/多黨制的政治模式基本上形成，跟隨不同的政黨上台，政府官員亦需要大換班。

執政黨把官職作爲戰利品，合法地、公開地進行“分肥”。

營私舞弊，買官求職之風盛極一時，造成了官員祇知效忠政黨或黨派領導人，而非盡忠於工作，亦罔顧國家社會的利益。

　　政黨分肥制度旣不利於鞏固資產階級的政權，亦不利於社會的發展。

首先，由於分肥制而導致官僚系統出現了結構性的貪污腐敗。

公職買賣、私相授受，甚至請人代官都屢有所見，結果是造成一個低效率及無法制精神的政府，不單嚴重地影響到社會經濟、民生的發展，也影響到政權的穩定。

其次，分肥制更導致周期性的政治及社會動亂。

由於每次新的執政黨上台，都要撤換大批官員，不僅使政府工作失去連貫性與穩定性，亦造成了大批官員失業，而導致更廣泛的社會動亂。

爲了要保障在政權交替時的穩定性及連貫性，當時急需建立一種能保障政權的連續性和穩定性的組織架構及形成有關制度。

　　而在社會經濟方面，十九世紀中葉以後，西方各國先後完成了工業革命(2)，社會經濟因而獲得迅速的發展。

經濟水平的提高進一步衝擊政治架構。

首先，社會化的大規模生產促使政府增加管理事務的內容。

政府不單要管國防、治安、財政、稅收等傳統事項，而且還要滿足社會上日益增加的經濟、貿易、文化等新的社會事務的需求。

政府職能的增加，一方面促使官僚架構不斷膨脹，另一方面亦導致官僚組織逐步走向專業化。

同時，經濟的發展，使敎育更普及，敎育的普及爲社會更廣泛的階層提供了文化基礎，這樣便有利於更民主開放的官僚體制的建立。

法國大革命後的《人權宣言》規定，“所有公民在法律上的地位一律平等”。

因此，政府官員的任免亦應開放及平等，除了以才能和品德作爲依據之外，不應再受其他條件的限制。

　　在組織理論方面，自工業革命後，機器普遍代替了人工操作，機械化的生產模式與社會化的大規模組織相繼興起，管理上專業化的分工原則開始建立，因而刺激了新的管理思想——古典理論的產生。

　　古典理論的三個代表人物分別是泰勒(FedrickTaylor)、費堯(HenriFayol)及韋伯(MaxWeber)。

十九世紀上半期，英國劍橋大學數學系敎授巴貝奇(CharlesBabbage)在“機械與製造經濟”一書中，曾呼籲企業界應建立工作硏究和時間衡量的標準，成立勞工分工、製程與成本分析，以及獎工制度等科學管理的方法。

其後更進一步發展成爲二十世紀初美國人泰勒所倡導的“科學管理運動”(3)。

在1833年獲得機械工程學位的泰勒，經過觀察、工作及硏究後，得到的結論是不良的勞資關係、工作條件、及獎勵薪資方案爲當時大多數的組織所樂於採用。

這些情形激發他從“科學”上測定工人應能運用其設備、工具，及動作的水準。

泰勒採用有系統的“動作硏究”以改進工作方法，提高同一時間內的生產力；然後再做“時間硏究”以設定在有效工作方法下，合理的單位時間內之工作生產標準量。

其後，他又提出四項科學管理的基本原則，其內容遠較他早期提倡的動作硏究與時間爲深刻。

此四項原則包括：①動作科學原則。

②工人選用科學原則。

③誠心合作及和諧原則。

④發揮最大效率原則。

這四項原則都表現出泰勒的科學管理對於管理方法的推動。

泰勒還強調合作並提供在組織中達成合作的科學原則。

最後，他建議藉助專業化明確的工作定義，以使最適合執行管理任務及作業任務者都能明白自己的角色。

科學管理對美國的工業界產生了革命性的影響，同時也促使美國政府在行政方面進行改革。

　　然而，科學管理僅關注工廠內個別工人生產力的增加，屬較低層次的管理，而不能適用於組織設計的較廣泛問題。

事實上，除了計劃與監督功能以外，科學管理的論點，並未對組織、控制、及人事等管理功能加以分析，古典理論的另一個分系，即古典組織理論則注重一般性或較高層次的管理，它的代表人物是法國的費堯。

費堯並非第一個硏究管理行爲的人，但卻是第一個將管理行爲系統化的學者。

他認爲管理方法可以歸納爲幾個形態而加以分析，並設計了一個綜合性的功能/管理模式(4)。

費堯將一個組織的活動分作“企業機能”與“管理機能”兩大類，共六項。

企業機能包括：①技術性作業；②商業性作業；③財務性作業；④安全性作業；⑤會計性作業。

而管理機能則包括：計劃、組織、指揮、協調及控制。

費堯以此六項活動來查核各級員工之工作，發現基層工人以技術能力爲主要工作條件，而沿組織層次的升高，人員的技術能力之相對重要性漸減，而管理能力的要求則逐漸增高。

費堯認爲一般人都相當熟悉企業機能的前五項活動，因而他集中分析管理活動。

他主張管理功能應與其他活動區分開來，當然這並不表示一個管理人員祇要有管理原理的知識就可行。

但對越來越高層的管理人員來說，他需要技術性的知識越來越小，而需要行政管理的知識則越來越多。

另一方面，他同時提出十四項可以通用於不同形式組織的管理原則，每一項原則均強調“彈性”與“適應性”，重點在於如何有效應用這些原則。

這些原則包括：①分工原則；②權力與責任對等原則；③紀律原則；④命令統一原則；⑤指揮統一原則；⑥個人利益小於團體利益原則；⑦員工薪酬原則；⑧集權化原則；⑨命令鏈原則；⑩秩序原則；(11)公正原則；(12)員工穩定性原則；(13)主動與首創精神原則；(14)團隊精神原則。

費堯的理論，不僅普遍地應用於工商企業，而且亦應用於公共行政組織之中。

法國政府就率先將這些管理原則應用到郵政機構內，在獲得良好的效果之後，更將之擴展至中央及地方政府當中。

　　事實證明，泰勒及費堯的理論，對於不同的組織，無論是公共行政組織或是私人企業，都有實用的價値。

但對於政府行政及管理，對於官僚架構的設計與運作，能做成如此巨大的衝擊及深遠之影響者，則莫過於韋伯所提出的“官僚模型”的組織理論。

　　韋伯，這位二十世紀社會科學的巨擘，在目睹工業革命後政治、經濟、社會環境的急劇變遷以後，根據過往的官僚組織形態及當時的官僚組織，亦參照其他古典理論的特點，進而推斷出未來的官僚型態——理想科層制度。

韋伯相信理想科層制度優於任何其他形式的組織設計，並指出在資本主義社會化的大規模組織之成長下，管理者將需要更正式的管理程序。

因此，他明確、詳細的叙述出一個達成科層制度的計劃。

他建議：　　“(1)達成組織目標的一切任務必須區分為高度專業化的工作，一個員工需要諳熟他的工藝，而這種專門技能的純熟不必給予過多的任務，否則不易獲得。

　　(2)每項任務必須按照一種“理論法則的一貫方式”去執行。

這種做法可使管理者消除在任務執行上個人差異的不確定性。

　　(3)職務角色必須組成一種層級結構，其間上級對部屬的權限均予明定。

這種制度提供部屬向較高權威層級請作決定的可能性。

　　(4)上級對待同輩或部屬必須採取一種對事不對人的態度。

這種心理及社會距離可使上級在決策上不受偏好的影響。

　　(5)在科層制度中，僱用人員必須以資格為依據，而晉升則根據功績來決定。

由於這種慎密而堅實的僱用及晉升制度，僱用就被認為可對員工的終生事業及忠誠有良好的影響。

”(5)　　韋伯認爲，在合法的權威之下，將功能的專化與分化，以及結構上之理性原則予以制度化的整合運用，就是現代化的官僚組織。

在高度制式化的情况下，官僚組織架構應有淸楚的組織規則，明確的工作說明與流程。

政府官員的任免、升降、獎懲等都能以官員本身的才能、品德、績效等爲依據，再不受其他條件的約束，官僚組織自然更能公平、公開與公正，及更具法制精神。

　　(二)科層組織理論的基本內容　　韋伯的科層制度，是韋伯根據邏輯的推論，再加上本身的經驗與想像力而構成的一種組織架構觀念。

他認爲：　　“一個理想科層組織，應該具有一套設備完善的規則和程序；成員應具有應付職位任務所需要的才能，組織應該提供足夠的工作指引，讓他們能夠完成組織所交托的任務；隨着社會的發展，科層制度是組織所不可避免的路線。

因為它特別適用於現代化的大機構內；若組織跟從理想科層制度的模式來設計，可以替組織帶來最高效率；純正的科層制度模式是很難製造出來的，故此科層制度祇能算是一個最理想的架構模式；而這個模式可以被視作為一項標準，用以測量個別組織採行科層制度的程度，及推斷該組織的活動是否合理。

”(6)　　韋伯的理想科層制度，完全是建基於他對“合法的權威”觀念的認同之上。

韋伯認爲合法權威的演變，依歷史的發展可以分爲三個階段。

即“傳統的權威”階段，“超人權威”及“合法的權威”階段。

傳統權威是來自對歷史、傳統文化的信仰，是一種世襲的權威。

這種權威的取得，並非憑個人的努力或才能，而是倚靠繼承的力量，是屬於“理所當然”的社會傳統。

其理想的官僚，是經由世襲得位，或因獲統治者寵信而居官，並非以學歷或專才作爲取得官職的條件，同時亦無明確的職掌範圍、合理的層級節制及固定的任免升降手續。

到了超人權威的階段，人民服從的對象是天賦聖明的“超人”(7)，但他們必須要經過一番努力奮鬥才可取得這個地位。

其理想的官僚，是追隨這一“神聖領袖”的信徒，他們的官職非由合法的程序所任命，而是基於超人的特質而作出的選拔。

官僚並沒有固定的職掌範圍，亦無明確的層級性組織。

他們辦事祇是依從領導者的指揮，並不接受法律的約束。

當傳統的權威或超人權威發展到某一階段，都必然地趨向高度的組織化與制式化，否則權威便不容易繼續維持。

原因在於社會的發展，當社會的經濟、敎育、文化水平不斷提高以後，人民再不願意重返傳統的權威時期，亦不願意接受超人領袖的控制。

爲了尋求解決之道，唯有設立法制體系、開放政權，建立一個更公開、公正與民主自由的社會。

在合法的權威之下，人民服從的對象是依循合法程序而產生的合法地位，而非傳統觀念或領導者本人。

在這階段，法律即具有至高無上的權威。

其理想的官僚制度(8)是具有專業分工、層級節制、非人性化等特徵的理想形態。

　　1.科層組織的分部化——功能專業化(附圖一)　　所謂分部化是指將組織按功能、活動或工作建立許多部門或單位的過程，其目的在使這些部門或單位能夠成爲特殊的人或職位負責的對象。

　　根據功能來劃分部門，是最普遍的分部化方式，所有公共行政組織在成立之初幾乎都採用以功能作爲分部的基礎。

爲了要達到組織的目標而須做的各項職務，按照人員的專長作合理分配，並且明確規定每個職位的權責與工作範圍。

透過“單位歸類”將職位合併成爲平行的各個單位，單位內的活動，直接由較高層職位的在職者領導和協調。

而各個專業化的功能部門主管，則須依賴中央單位來協調其工作。

由於是以功能性質作分類基礎，官員的工作必然趨向專業化，並能依照自己隸屬的職位系列，來處理專職工作和發展自己所專職的事業；同時，在同一功能下，成員亦被要求運用共同的資源，以達成相同的績效標準，並藉着“產出標準化”的程序，以提高行政效率及增加協調能力。

　　2.科層組織的層級化——層級節制(9)(附圖二)　　而層級化則是依據組織的垂直面向進行分割。

垂直的分化，建立了組織的層級節制體系和命令鏈系統，亦決定了組織的層級數目。

理想科層制度的層級節制關係，本來就源於社會階級的不平等現象，源於社會的倫理觀念。

例如君臣、父子、勞資等社會關係就是。

在科層組織中，透過層級節制的權責排列，建立了主要的溝通網絡，亦奠定了領導權力的基礎。

旣設計出分工的單位，又貫串成合作的體制。

層級節制體系建立了靈活而流通的溝通管道和情報路線，使逐級授權有了根據，而後能分層負責，連繫各部門的功能並將之貫串成整體的成效。

透過層級化與分部化的整合(10)，使組織成爲一正式機構，成爲一有機系統，而非一群人的集合，使職權的指派是體制中的角色而非個人。

因此儘管官員的不斷變動，行政組織單位仍然能夠合理的執行上級的意旨或朝向組織的目標，因而增加了組織的規律性、制度化和秩序化的行爲，進而滿足了行政組織在穩定環境中的長存條件。

　　科層組織把職位按照地位的高低而排列成爲若干階層。

高層爲決策及權力中心，亦是各方面資料的集中地，負責非程式的決策過程，作綜合性的分析與判斷。

中層則扮演聯絡與演繹的角色，負責把高層所訂定的目標和廣義的行動計劃，演變成爲可以確實執行的活動；並負責分配活動給予各下屬，及協調和處理在行動中所產生的衝突。

基層官員則負責執行日常性任務。

經過橫向及縱向的詳細分工後，官員的各種工作通常都是簡單而重複，祇在一狹窄範圍內活動。

層級化使得每一階層的各個職位皆有明確的工作目標和職掌範圍，每位員工都有確切的權利義務關係，而後行政業務才可井然有序，權責分明及各有專司。

　　3.科層組織的制式化——明確的規章制度　　梅資柏格(HenryMintzberg)認爲：　　“制式化是指行爲一致化，以及工作內容、工作程序、抑或是法規內容的標準化程度。

”(11)　　在科層組織中，層級節制的工作關係，是構成處理合法權力的一定組織程序，是一種制度化的行爲。

組織的決策權與責任是按一定的層級來分配，而爲了要使在職的官員認淸自己的權力、責任、義務和地位高低，科層組織都具有詳細的工作說明書、執行程序及組織規章條文等，這都是分部化和分層化的必要條件，亦是保障公共行政組織能以法制爲基礎的唯一手段。

同時，組織內角色的互動，必然會產生衝突行爲，於是，亦會有法規制度的出現。

藉由法規的運作，用以規範官員的行爲標準。

　　透過制式化過程，更可提升公共行政組織的行政效率及其影響力。

首先就制式化的規則面向而言，它包含了一組明示的行爲規範，祇須倚靠一些關鍵字眼或規則條例，即可執行期望的行爲模式。

因此，制式化可以大量降低官員的溝通時間。

其次就制式化的程序面向而言，憑藉它所設定的一些互動模式和特定限制，即可使組織人員的互動成爲可預測的期望行爲，以減少執行時的差異性。

特別是對基層的活動，規章和程序已可應付大部分協調上的需求，從而減少低層官員的數量。

第三就制式化的標準層面而言，可以經由制度化的過程，用以建立各種行爲標準及衡量的尺度，以確定行爲的獎懲標準，而減少不必要的爭執，此亦提供規則以確保制定者行動的合法性。

　　行政組織的功能專業化，乃是由於工業化、技術革命、以及精密的分工所造成。

工作的複雜性及專業化傾向，帶動行政組織的分化。

原來一個組織單位所能從事的功能，將劃分爲幾個單位來承擔。

此種橫向分化的結果，導致控制幅度的擴大。

但由於個人的精神、體力、時間及知識均有限制，居於溝通、協調與權力中心的管理者，對部屬的指揮人數通常都有一定的限度，如果超過此一限度，將無法進行有效的監督與控制。

因此，部屬人數就不可能太多，單位的大小也須加以限制。

同時，橫向分工旣然是按專業歸類作原則，那麼，當一個行政組織的分工程度愈大時，行政單位間的溝通將會愈少，因而，組織的複雜性與整合的需求將隨之而上升。

　　在科層結構下，公共行政組織是以層級節制體系作爲整合、協調的主要工具，而且對於各種重要問題的裁決，也較傾向於集權式的組織型態。

組織結構的層級體系不僅樹立了組織的命令鏈系統，而且也決定了在位者的權力、地位、聲望、待遇和影響力。

就理論而言，地位愈高者，所考慮的範圍就愈廣闊，所作的決定亦愈具重要性，此種活動的垂直差異，不僅完成了上下的分工，而且也做成了組織的金字塔型態。

科層組織的金字塔型態使不同階層的官員各有不同的權責和報酬、地位與聲望。

有上進心和有才能的官員都會努力爭取表現，以達致晉升的目的。

　　功能分部爲公共行政組織最基本、最普遍的分部形式，功能分部除了能使官員適才適所，提高行政效率、增加協調和控制能力之外，高度專職化亦是保障官員有足夠的表現方法之一。

首先，由於每個工作職位都有明確的工作說明與聘用的資格條件，負責招聘者亦會包括這方面的專才，因而被聘用的官員都不難符合職位表現的要求。

其次，由於科層組織具有明確和有條理的上下層級制度，再加上年資因素往往是晉升所考慮的重點，因此，部門主管通常爲具專業資格和資深履歷的官員，他們除了擁有合法的權力外，大都兼備有專家的權力和其他權力(12)，對於施行領導、協調、績效評估等都較爲有利。

再者，由於功能專業化，官員能有足夠的專業歸屬感和明顯的職業階梯可因循發展，故此，官員可集中精力，努力工作，繼而接受培訓，以循固定的路向發展。

科層組織除了可成爲官員努力的最後得益者外，還可增加組織的連貫性與穩定性。

同時，在科層組織中，層級節制的工作關係是構成處理合法權力的一定程序，明確的規章制度就淸楚明訂每一職位的權力、責任與義務。

而且，組織亦利用制式化來規範成員的行爲，使成員在組織內的活動能與其他成員互相協調，及以組織的利益爲依歸。

　　科層組織的另一個特色是，在組織內的官員都會感覺受到較公平的對待。

而公平的產生，是由於科層組織貫徹地遵守規章和程序，是由於非人性化的結果。

科層組織是以合法的權威作爲設計基礎，官員在組織內接受指令辦事，並非基於傳統的觀念，個人崇拜、個人理想或上級的強權所致，而是基於組織具有一個法理的權力架構。

行使權力者祇要是居於其位，發出的工作指令合乎法理，下級都會願意依照指令去執行任務，而沒有被強迫或犧牲的感覺。

同時，明確劃分的權責範圍，亦使上級不得任意干涉下屬的活動。

雖然規章和程序的運用，經常會使官員在行動上有束縛感，但它對上級施行合法的權力和保護下級的官員，都起一定的作用。

而且，在追究責任時，它更可以成爲保障官員的依據，成爲官員的“護身符”。

　　綜合而言，理想科層制度是建構於合法的權威之上，是以法理爲基礎。

“法律具有至高無上的權威”，“所有公民在法律上人人平等”，這些社會訴求都得到充份的體現。

對於統治階級，科層組織能提供一個行政運作的連續性根基，及一個穩定長存的組織架構，使階級統治能夠連續不斷及作權威性的控制；對於組織內的官員，科層組織提供一個終生制的制度，而且，祇要付出足夠的努力，自可獲得應有的報酬。

此外，明確的規章制度可使官員應用非人性化的工作方式，以減少衝突的產生，及作爲抵抗上級的干預與外間壓力的工具。

而對於社會大衆，科層制度使官僚機構需要更廣泛地在社會吸納各種專才，一方面有利於建立更廉潔公正、更有效率效能的政府；另一方面亦有助於政權開放。

政權開放提供了一條進入公共行政組織的途徑，使每一個合符資格條件的公民，都有機會成爲公職人員。

　　(三)科層組織理論的主要特點　　韋伯的理想科層制度是建構於合法的權威之基礎上的，強調組織的合理化、穩定性、權威性。

若依照韋伯叙述的達成科層組織制度的要求，科層組織應具有下列幾項主要特徵：　　1.高度專職化。

科層組織理論極強調橫向的功能分部，爲了要達到組織的目標所須做的各項服務，按照人員的專長作合理的分配，並且每個職位的工作範圍及其權責也須以法規明文予以規定。

在這一明確的分工制度下，官員的工作必趨向專業化，進而提高行政效率。

　　2.明確的權責制度。

科層組織是根據一套完整的法規制度而設立的一種組織型態，這種組織必須有其確定的目標，並依靠這一完整的法規制度，去規範成員的行爲，使組織內的每一成員都有固定和正式的職掌範圍，依法行使職權。

而爲了要使在職者認清自己的權力、責任和義務，科層組織具備有詳細的工作說明書，列明各個職位的權責與地位。

　　3.嚴格的層級節制體系。

科層組織的結構型態，係一層級節制的組織體系，在這一組織體系內，按照地位的高低，規定成員間命令與服從的關係。

科層層組織內每一成員，除了最高的領導者之外，僅有一位上司，而且須嚴格遵從上司的指揮。

除此之外，就不能再接受任何人的命令，這樣一方面可以減少混亂的現象；另一方面對下屬能較易控制，達到指揮自如，提高工作效率的目的。

　　4.齊備的規則和程序。

科層組織理論要求組織具有穩定性與準確性，於是組織將會致力於設立措施以規範成員的行爲及減少異離行爲的產生。

因此用心的設計及以經驗爲基礎的規則和程序，便成爲官員決策和行動的主要指引。

　　5.強調終身制度。

科層組織內每一職位皆有其資格限制，或根據學歷要求，或根據考試成績，藉以證明其的確能達到要求，不致因才能不足而影響工作效率。

官員的選用，須經過公開的考試，合格後始予以任用。

官員的任用雖然係根據自由合約關係，但除非官員犯有嚴重過失，並依法津的規定加以免職，否則，行政組織不能隨便結束這種契約關係。

終生制的保障，使官員更能專心一意的處理自己的專職事務。

　　韋伯認爲，科層組織具有上述的特點，就一定可以達到高度理性化的標準，也必然是最有效率的。

然而，事實上情况並不盡同，科層組織理論仍有許多値得相榷之處，歸納起來主要有下列幾點：　　(1)高度專職化固然能促進工作效率，使工作更易協調，但亦可使功能單位權責過份集中，而無法適應環境變遷的要求；同時，在功能專業化下，更會造成本位主義，而忽略組織的整體目標。

　　(2)在層級節制的體系下，雖然可以達到指揮自如，提高效率的目的，但卻會引發層級間的摩擦，造成上下層級間的關係緊張。

　　(3)由於過份重視規章制度等制式化行爲，科層組織的運作與官員的行爲都必受到法規的約束，而使組織和成員的行爲趨於僵化、缺乏彈性、欠缺應變能力。

　　(4)終身制固然有助於維持科層組織的穩定性，但當一個組織或成員感到有充份的保障之後，就會失去競爭、奮鬥的精神，不求進步是科層組織理論一大弊端。

　　(5)由於科層組織理論過份強調機械性的正式組織的功能，而忽略了組織成員之間交互行爲所形成的非正式組織的影響力。

往往由於強調技術上來控制人的作業行爲，結果祇會造成行爲形式化、行政效率下降等情况。

二、科層組織的成長及現代科層組織的弊端　　(一)科層組織的成長及其成因　　1.科層組織的成長　　1918年，韋伯在談到德國戰後的政治發展趨向時，指出：“官僚機構將會不斷發展，而官僚政治組織得以有效發展的主要原因，乃在於其高度的專業技術性，此爲其他形式的組織所難於比擬者。

官僚機制的充份發展，比之其他組織，就像使用機械生產與不使用機械生產模式的對比……在嚴密的科層制度管理下，精確、速度、明確、連續、統一等特質，均能提昇到最佳的程度。

”(13)　　1975年，行政學家夏坎斯基(IraSharkansky)在論及現代公共行政組織形態時，也曾經提出兩個論點：“一是政府的組織與民間的企業相同，同樣都具有高度的結構分工與功能的專業化，而且各個職位的遴聘，也是根據個人的成就，而非在於家庭狀况或社會階級。

二是政府的活動伸展到公共和個人事務方面的廣泛領域，而且有進一步擴張至一切主要領域的趨勢，從而專業分工的需求與日俱增。

在這種社會特質的塑造下，現代公共行政組織顯現了以下各種特性：　　(1)行政機構龐雜而且擁有許多明顯的附屬機構。

這些機構多數需要僱用高度專業化的僱員，他們可以說是代表了社會上可以見到之各行各業專業化人才的精英。

　　(2)行政機構允許政府其他分支部門影響它的各項政策，充份反映了對專業化及民選官員合法地位的尊重。

　　(3)行政機構被視爲具有足夠的專業資格和教育水準，能夠提出專業化的政策報告和建議，作爲立法人員和行政首長決策的參考。

”(14)　　從夏坎斯基的論述，可以印證韋伯在本世紀初，對資本主義的官僚組織向大規模及專業化方向成長的預測。

以美國爲例，在立國之初，聯邦政府的公務人員爲四千多人，但至1975年，已超逾二百八十萬，此項數字尚未包括美國地方政府官員與公營機構的成員在內。

(附表一)在香港，公務員人數目自1949年的一萬七多人上升至1991年的十九萬多。

而在澳門，情况更嚴重，特別是自八十年代開始，公務員數目不斷急劇遞增，單自1980年至1991年，便由四千六百多人上升至一萬五千多人，升幅超逾2.3倍。

但其間，地區人口的上升幅度則僅爲兩成左右。

(附表二)　　2.科層組織成長發展的成因　　科技的發展與社會的不斷需求，促使科層組織逐步成長，但由於專業知識的擴展與社會的需求無窮無盡，現代科層組織的擴大似乎是無可避免的。

但歸納起來，導致現代科層組織的規模不斷擴大，主要是基於下列的幾個原因：　　(1)政府政策從不干預到積極干預　　在十八世紀前，西方各國政府的職能非常有限，因而公共行政組織的構造也較爲簡單。

橫向的劃分主要爲：財政機構、軍事機構、內政機構和外交機構。

由於當時受到史密斯(AdamSmith)在其《國富論》中的言論所影響，各國政府對社會經濟一般都不直接進行干預，而是讓市場競爭機制來進行調節(15)。

對於社會其他領域，亦實行不干預的政策。

但由於社會的發展，特別是社會化的大規模生產方式的興起，社會間的矛盾日益加深，單憑私人企業本身的力量再難以預測、控制和處理社會經濟活動的最終結果，因而導致經濟和社會其他方面發展的失衡。

特別是1929年爆發的經濟大蕭條，政府不干預政策的局限性已充份暴露，於是政府積極干預的政策便應運而生。

其代表就是“凱恩斯主義”的興起。

凱恩斯主義主張政府應該積極干預經濟活動，通過擴大政府開支，增加需求來刺激經濟的發展。

政府不僅對廣泛的經濟活動進行直接干預，而且本身也開始積極從事經濟活動，且在與經濟有關的其他社會領域中採取了更積極的措施。

凱恩斯主義不單在經濟方面產生巨大的影響，而且也被衍化運用於其他社會領域，成爲解決社會矛盾和提高人民生活福祉的基本手段。

政府政策從“不干預”逐漸演變成爲“積極干預”，政府職能項目亦逐步擴大。

跟隨社會的發展與政府職能的增加、調控方式的變化，於是現代科層組織在結構上不斷分化，而出現了主管社會福利、科學硏究、環境工程、國民教育、經濟事務……等等一系列新的專門事務的新機構，現代科層組織的專化促使組織規模迅速擴大，而成爲一個“大政府”(16)　　(2)政府職能的不斷分化　　由於社會的發展與科技的不斷進步，“知識化”與“專業化”便成爲公共行政組織發展的趨勢，亦導致公共行政組織不斷膨脹。

這膨脹不單是來自社會需求領域的增加，更重要的是來自政府職能的不斷分化。

即同一領域內需求的“複雜化”與“細緻化”。

例如在經濟領域中，由於社會化分工的發展，要求政府進行協調、管制的需求已全面細化爲在原料、製造、銷售、使用、資金、勞工、保險、社會福利、生態環境等一系列環節上的需求。

面對不斷增長的需求，現代科層組織亦隨之不斷膨脹。

例如美國在建國初期(1789年)聯邦政府祇有國務院、陸軍部、及財政部三個機構，但到了1985年，聯邦政府屬下已有十三個部門和近百個地位特殊的獨立機構。

而英國曾在1968年進行“文官制度”的改革，重點在於增加專家的比例和加強文職人員向“知識化”及“專業化”方向發展，加強管理和培訓，以提高行政效率。

這次改革後，政府中的專家和科技人員數目急升，到了1978年，專家人數已增加一倍，達到四萬多人(17)。

　　(3)制式化行爲的牽制　　一般來說，當科層組織需要管理的事物增多時，組織架構會隨之增大，因此需要僱用更多的管理人員；而當組織架構增大後，協調與溝通方面的問題，亦會引發組織中處理這些業務的單位及人員的增加。

在一般的現代公共行政組織中，由於受到“公務人員組織章程”“公共行政工作人員通則”等的限制，職位的任免、升降等都受到一定程序的結束。

但若透過組織的成長，個人的升遷就會出現一捷徑。

這主要是由於新增加的人力，通常都是屬於層級節體制體系中最低的一層，他們的新進，總有讓原有官員向上攀升的機會。

　　例如澳門政府在1974年李安道任總督時，祇有29個部門，全部是廳級或處級單位，到了1991年韋奇立任總督時，政府部門增加至51個，而且大部分已升格爲司級部門。

其中以高斯達任總督期間(1981年至1986年)，政府部門激增38%，爲澳門官僚架構歷來擴充最急劇的時期。

同時，葡國來澳的公務員佔澳們公務員總數的百分比，亦由1980年的3.2%大幅上升至1989年的11.1%(18)。

在當時，部門重組即成爲原有官員獲得升遷的同義詞。

(附圖三)　　其實，現代科層組織不斷膨脹這一現象由來已久，西方國家在七十年代開始，就不斷進行改革。

1981年，朗奴·列根在其美國總統就職演說中指出：“聯邦政府機構過度膨脹、開支太大、稅收過重是導致美國生產力下降，通貨膨脹嚴重，工人大批失業、財政赤字龐大的根本原因。

”　　但時至今日，改革的成效依然不大，究其原因，除了受政治、經濟、科技、文化等環境支配外，更受到內部的規章制度所牽制。

例如當我們要求精簡那些可有可無的部門時，就便發覺來自這些部門與其他部門的反抗力量是如何巨大。

部門的精簡或官員被終止職務，若非經過嚴格及冗長的執行程序，和合符細緻與繁複的規章條文外，都無法實施。

於是，由官員自行制訂的規章制度，就成爲現代科層組織不斷膨脹，冗員充斥的護身符。

對此，是由於組織的制式化行爲所起的作用，在職的官員，不論其職位高低，都會共同保護終身制度不被破壞。

　　(二)現代科層組織的主要弊端　　科層組織建構於理性權威之上，強調以功能專業化來提高行政效率及管理層級上縱向的權力，去解決問題。

明確的規章制度與工作描述，以及可預測的關係等，使科層組織較以往的官僚架構能迅速作出決策。

正如韋作所說：　　“政經實况和大眾意見的傳播速度增加得太快，唯有嚴密的科層組織，才能因應這種速度。

(19)”　　但極爲諷刺的是，在組織理論發展過程中，科層制度原來被視爲因應動盪環境的有效形式，但今天卻被指爲笨重而不具適應性的組織型態。

事實上，在本世紀初，學者所面對者主要是效率問題。

在穩定的環境下，集權式決策、專業分工、層級節制、明確的規章制度、嚴密的監督、再加上金錢誘因等，科層制度就變得具有意義。

但今天，政治、經濟、文化、科學技術等環境都已作出重大的改變，韋伯“唯一最好方法”的建議，顯然未能適應時代的變遷，亦未有詳細考慮人的本性及組織的複雜性等問題，而導致行政系統體積龐大、架構官僚化、行爲形式化及行政效率低下等弊端的出現。

　　1.過度膨脹的組織架構降低組織的效能　　高度的結構分工與功能專業化這兩種特性，可以說是一股引發公共行政組織邁向現代化的基本動力。

在這個過程中，功能專業化似乎是一個永無止境的過程，這是由於專業知識的擴展及社會的不斷需求所致。

爲了要協調數目急劇增加的專門化機構的關係，政府不得不增設一些跨部門的組織，結果又增加了科層組織的層級數目。

另一方面，科層組織規模的擴大，將進一步導致單位內更大的分工與專業化，而這兩項分工又將導致單位之間更大的分化，需要更多的協調單位，產生更多的層級。

亦即橫向分化增加的結果，造成縱向分層的連環擴大。

　　當組織的結構規模擴大，並趨向複雜時，將會出現下列其中之一或是兩種共現的情况：其一是，由於層級節級體系中層級的增加，因此，最高與最低職位間的溝通連線將會增加，而資訊、命令被曲解的可能性亦會增加；其二是，每一主管所直接監督的單位、人員數目亦可能增加，於是溝通的負荷就會趨於過量。

一般來說，組織規模愈大，所需的資料也愈多。

但在增加的過程中，往往會由於資訊系統負荷過重，資料儲存及再取系統的失靈，回饋通道的阻塞，時間上的差誤等原因，而降低了決策的水準；同時，由於結構複雜化代表着情報的流失，而情報的流失，終將導致組織適應外在環境能力的減弱，從而降低了組織的效能。

　　2.職能分化的結果造成架構的官僚化　　隨着知識化與專業化發展的趨勢，促使現代科層組織規模的不斷擴大及單位的高度分工，造成組織單位內的工作性質趨於一致，而單位間的工作性質將趨於分歧。

亦即功能專業化減少了單位內對協調的需求，容許單位規模進一步擴張；但增加了單位間協調需求的負擔，擴大了對控制系統的需求性，增加了制式化的行爲，而使組織架構趨於官僚化。

(附圖四)　　從科層組織理論的特點來看，明確的權威層級是提高效率，加強協調、控制的正式工具，亦是組織運作時所需資訊交換的網絡，而且對消除“本位主義”，促使整個行政組織的成員步伐一致，朝向共同目標大有幫助。

但另一方面，由於層級節制的建立，使高層與基層遠離，形成彼此間地位與心理的隔閡。

尤其是居於技術、待遇、權威、以及資訊分配等階層的底層人員，均會感覺到較大的工作疏離感，特別是對其工作角色的無力感與自我孤寂感，更加嚴重。

當工作疏離感一旦增加，那麼對組織目標的承諾感自然下降，於是工作行爲變成僵化，而缺席率、流動率、意外事件與工作失誤等都會上升，對於公共行政組織就會產生反效能的結果。

　　3.制式標準化過程促使組織行為趨於形式化　　科層組織的層級節制，使角色具有權威性的關係；藉由規章制度的運作，以之作爲規範成員的行爲，減少行爲的差異，成爲組織成員決策和行動的指引。

　　規章制度的運作，固然有利於上級對下屬施行權威性的控制，有助於成員行爲的可靠性與預測性；但另一方面亦可成爲下級抵抗上級權力的手段。

規章制度的存在，原來祇是爲了規範成員的行爲，用以促成組織目標的實現，但卻可由於“目標移置”(20)的誤導，將手段當成目標，而產生“本未倒置”的結果。

法規制度的本身，原祇是用來處理和衡量特定目的而設計的手段，但如果一旦內化成爲員工的特有價値規範時，亦即以規則來替“不可接受行爲”下定義時，將間接提示了“僅可接受行爲”的底線，那麼法規條文勢必成爲護身符，官員的行爲也將更形式化了。

一切死守規章制度的結果，縱使上級握有合法的權力，也會有無法可施的感覺。

這種非預期的結果，增加了各平行單位的相互牽制，阻礙彼此間的合作。

例如官員可不理會實際情况，而將每一個案都列入一般情形來處理，直至行政組織不能容忍時，結果還是引入更多的規條來作控制。

但惡性循環的現象使官員又再以新成立的規條來保護自己，結果又再加深了行政組織在運作時的困難程度。

　　將制式化作爲標準的潛在危機，不但是使官員有機會鑽營準則的漏洞，趨利避害，甚至會促使他們去修正、凍結不利於自己的規章條文，以達到利己的目的，各種準則濫用的結果，終將導致對整個公共行政組織目標的嚴重傷害。

(附圖五)　　而且，規則也可能無法適應實際的需求，導致不切時宜的行動；程序的功能，亦可使組織行爲趨於保守，阻礙了組織的變遷與發展。

况且，規則和程序一經訂立，通常都不容易更改。

因爲更改往往而需要經過繁複的立法程序，以及經由各利益團體的諮詢或談判來達成。

因此，科層組織允許一些存在已久，以致不合時宜的規章和程序繼續存在，而使組織行爲更趨於形式化。

三、改革現代科層組織的基本思路　　首先，筆者從另一個角度，以邏輯推論的方法去找出科層組織不斷成長對公共行政組織的架構及行爲之影響。

當公共行政組織在邁向現代化的過程中，由於專業知識的擴展與社會的不繼要求，行政組織的服務範圍與職能亦隨之增加及改變，而需僱用更多的公務人員。

同時，組織亦希望得到專業化所帶來的經濟效益，結果便增加了水平分化。

依功能類別作分部，組織可以增加行政單位內的效率，但由於各個單位的活動內容不同，這卻會傷害到單位間的關係及組織的整體效益。

因此，行政組織必須增加組織的垂直分化以協調平行的單位。

亦即橫向分化增加的結果，造成縱向分層的連環擴大。

這種規模的擴張導致空間的分化，而使組織結構趨於複雜。

當組織結構擴張並趨於複雜時，就會出現層級增多或管理幅度擴大的情况。

前者導致最高與最低職位間的溝通連線增加，而使情報被曲解或遺失的可能性提高；後者則使溝通的負荷趨於過量。

這兩種情况都會導致組織適應環境變遷的能力減弱及降低決策水平。

更由於層級的增加，使高層與低層遠離。

位於最低層的官員祇從事日常特殊的專業化工作，而負責決策的高層主管卻和日常活動甚少接觸，因而造成底層官員與工作疏離，缺乏組織目標的認同感，形成工作行爲僵化；而高層主管亦因爲資訊的延誤，很難迅速作出有效的決策。

特別是複雜度的增加，高層官員將會減低直接監督組織內活動的能力，因此直接監督控制便爲正式的規則與程序的執行所代替，於是行政組織的制式化程度便會上升。

當組織成員的數目越來越多，活動的種類越來越繁複時，行政組織就必須建立新的單位來協調這些人員的活動，亦即垂直分化的程度會增加，組織制式化的程度也隨着提高。

結果是底層官員的工作行爲更爲僵化、高層主管的決策水平不斷下降，而組織對環境的變遷更難適應。

於是，結構官僚化、行爲形式化、行政效率低下、服務品質低降等種種問題都會出現。

　　這些問題的出現，對西方各國政府造成了沉重的壓力，而迫使西方各國近年紛紛對公共行政組織架構進行改革。

歸納起來，這些壓力主要表現在兩個方面：　　(1)財政上的壓力。

由於現代科層組織不斷膨脹，公務員人數倍增，對於國家的財政開支做成沉重的負擔，爲了要更合理地分配及使用國家資源，就必須對現代科層組織實施改革。

重點在於精減公職機構，以減少國家行政上的財政支出。

在這方面主要是集中於兩個領域：一是削減公共行政開支和調整政府機構職能，建議取消不必要的行政控制、協議機制，使公共行政組織能在新的經濟變革中更具適應性；二是精簡公務人員隊伍。

　　(2)政治上的壓力。

由於現代科層組織的編制規模不斷擴大、在直觀上予人以“官僚架構”的感覺，在心理上亦增大了與公衆之間的距離。

再加上冗長而繁複的規章制度與辦事程序，低下的行政效率與服務品質，於是人民群衆更增不滿情緒，認爲“投入多，產出少”，而不斷要求改革。

於是政府亦需要改善形象，提高成本效益及服務水平，以舒緩民衆的不滿，這就是政治上的壓力。

在這方面主要是實施分權戰略及簡化規章制度與辦事程序。

實施分權戰略，進一步擴大地方政府及執行機構的主動權，讓官員有機會發揮個人潛能，以幫助提高整體績效；簡化規章制度與辦事程序，一方面可縮短官員與群眾之間的距離，淡化官僚主義的色彩；另一方面亦可減少單位間及層級間的摩擦，增強彼此間的合作，以提高行政效率及服務水平(21)。

　　通過改革，各國政府都希望能達到精簡公共行政機構，實行高效運轉；及建立一支更富效率、更公開化、更具有責任性的公務員隊伍。

　　根據西方各國對於公共行政組織改革的具體措施，再結合科層組織規模改變對公共行政組織的架構及行爲造成重大影響的推論，筆者對科層組織的改革思路提出個人的意見，改革的重點應該要針對公共行政組織架構的不斷膨脹、結構官僚化、行爲形式化、行政效率低下等主要問題。

具體的建議包括：①以分權化的決策方式取代集權化；②增加管理幅度，減少層級，使公共行政組織的結構趨於扁平；③建立有機化的二元權力架構——專案組織；④建設優良而強勢的組織文化。

　　(一)實行決策的分權化　　科層組織的成長，固然有其成長的利益，但另一方面也會爲組織帶來困擾的問題。

特別是當組織結構趨複雜時，會爲組織及員工帶來負面的影響。

例如降低組織對環境變遷的適應能力、底層官員產生疏離感覺、結構官僚化及行爲形式化等問題。

同時複雜的結構，亦會爲管理層帶來不安。

由於科層組織的權力、資訊都集中於最高層，當組織規模擴大到一定程度時，就會引起情報被曲解及資訊過荷，而導致決策品質下降。

而且，亦由於最高管理階層與底層官員間的距離愈來愈遠，高層主管將更難迅速作出有效的決策。

同時，亦由於科層組織的決策權力集中於最高層，往往令到有抱負、有才能的中層官員得不到工作上的滿足。

在這種情况下，以分權化的決策方式取代集權化，就可有效改善上述問題。

通過分權，公共行政組織可以減少溝通上的錯失與延誤，增加對環境變遷的適應能力；而且在分權制度下，不但可使中層官員獲得更大的工作滿足感，若科層組織再加上公正、客觀和適當的獎懲方法，更可鼓勵此等官員付出更大的努力，爲行政組織的整體績效發揮更大的貢獻。

　　關於實現分權的方法，美國著名管理學家杜魯克(PeterDruker)曾經提出一種相當有效的建議。

他認爲：　　“一個組織要爭取較佳的企業表現，必須具備一個鼓勵管理者發揮高度管理才能的組織架構，而採取區域分權的架構設計，組織會具更大機會讓中層管理者發揮個人潛能，以幫助組織整體爭取更佳的表現”(22)。

　　所謂區域分權是指：聯盟式分權制度及功能式分權制度。

聯盟式分權的先決條件，是按科層組織的管理範圍，劃分爲若干個分區，而每區被視爲一“半獨立”的行政單位。

該單位可以獨立製訂收支政策，亦需負上盈虧責任；但在設計自己的政策時，仍需接受中央的指引，和倚賴中央提供的資源來支持。

例如美國聯邦政府就成功地將聯盟式分權制度應用於中央與地方的政權及一般的公共行政組織上。

在此制度下，聯邦政府與各州政府各有其獨立的管轄範圍。

在各個事權範圍內，亦各有獨立的權限。

而另一方面功能式分權制度則是把科層組織內的功能主體分割成爲一些足以內部自成一體的行政單位，及盡可能把權力和責任下放給這些單位。

各行政單位可設立自己的單位目標，而目標則應根據單位本身的特性而定。

例如敎育部門可劃分爲：學前敎育、基礎敎育、高等敎育、成人敎育，等等。

這種功能式分權制度與聯盟式分權制度並不衝突，反而起相輔相承的作用。

　　而科層組織採用分權決策方式之另一個重要理由，是因應組織成員成份的變化。

由於社會的發展、敎育的普及、科技的進步等因素，現代科層組織所聘用的官員將具有更高的專業知識與技術水平。

但專業人員所具有的專業價値標準與態度，與行政組織的要求之間，往往會造成衝突。

這是由於專業知識有其客觀的必然性，不是基於政治考慮就可以任意左右或變更的。

由於專家在科層組織的比重愈來愈高，亦由於基層部門專業化的結果，將使高層的領導因缺乏足夠的專業知識而難於有效的協調與控制；但爲了適應環境的變遷，各部門間的工作關係又不能不自行相互調整。

可以說，當科技變動愈迅速時，組織的結構將更複雜，從上而下的指導及控制，亦將減少其重要性。

高層官員祇能擔任“中心角色”的地位，負責協調各專家的工作，而不能在“最高角色”上作全權的指揮，同時，各平行部門之間的相互溝通、協調，將日益重要。

這種型態表示各級官員之間得以廣泛的溝通，而不必再受層級地位的約束。

因此現代科層組織將趨於民主化，而集權化的決策力式亦逐漸爲分權化的方式所取代。

　　(二)構建扁平化的組織結構　　長久以來，古典理論的學者都認爲組織應該致力於限制管理幅度，唯其如此，上級才可施行有效的監督、溝通和協調的工作。

他們認爲雖然細小控制幅度的政策，將導致層級增加而使管理成本上升，但從整體觀念出發，爲了獲得從有效監管、溝通和協調所帶來的利益，在比較下仍是值得的。

但事實上高峻形的組織架構除了會導致管理成本增加外，亦會因層級增多而引起溝通的問題，例如會出現情報被曲解與遺漏的情况，訊息愈傳至下層，情况就愈嚴重。

同時，層級過多，會使組織內成員也難以淸楚辨認相鄰層級間的權力與責任之分別，而成爲逃避自己應負責任的藉口。

因此，古典學派雖一方面擁護收窄管理幅度，但另一方面，亦認爲平坦形組織可以爲組織帶來很多好處。

例如平坦形組織可以增加溝通、減少行爲僵化，提高決策品質水平等等。

特別是在今天，由於現代科層組織成員的成份有較大的改變，管理方面已從由上而下的單向方式，轉而重視雙向的溝通。

高層官員亦會借助下屬的意見，來幫助構思各種改善組織問題的方法。

同時，平坦形組織亦可逼使高層官員交出更多的權力與責任予下屬，當中、下層的官員擁有更大的決策自主權時，才會對工作有更大的滿足，而有更積極的工作態度。

然而，在限制控制幅度的前題下，行政組織很難同時製造出一個平坦形的架構。

(附圖六)　　到底是讓控制幅度擴大，還是讓組織層次增多，管理學家賽納(Child)主張組織必須以增大控制幅度來限制層次的過度增長。

但控制幅度過度擴展後將引致資訊過荷、未能有效直接監督、制式化程度上升等問題。

爲此，他建議下列四項方法，使控制幅度擴闊後，主管雖然要面對更多的部屬，仍然能有效地履行控制及協調的角色。

包括：　　(1)應用策援人員。

賽納認爲策援人員可被安排分擔直線主管的繁重工作，而讓直線管理者得以有能力監管較多數量的下屬。

　　(2)增加管理者及下屬的才能。

管理幅度的大小可因人而異。

有能力的管理者可以監管更多的數量的下屬；而有才能的下屬則可以不用上級勞心監督。

當上級和下屬皆由有才能及有足夠資歷和訓練者擔當時，則組織可以有較大的控制幅度，從而減底管理階層的層級。

　　(3)把過大的單元小組分爲若干體積較小的個別小組。

因爲若小組人數過量，自然會逐漸形成內部人事分裂，及減小成員的參與程度，因此難以發展成爲一個團結和精於解決問題的小組。

但若規模縮小，上述困難便會減輕。

　　(4)認識員工對工作的投入程度。

當管理者認淸下屬的工作態度，瞭解下屬有能力和熱誠時，就可以放寬監管，組織也因此可以減低組織的層次。

(23)　　賽納的建議被視爲保障分權的有效方式，但賽納並未對如何旣能擴大控制幅度、減少層級，又可加強協調控制的問題作進一步的硏究。

因此，筆者認爲，若以資訊科技加強集權控制，同時配合賽納的方法，可望兼收並畜，解決這兩難的困境。

這項建議主要是建構於電腦與資訊科技的發展的基礎之上。

理由是通過電腦的幫助，高層官員與支援幕僚可以組成整個行政組織運作的核心，而資訊科技的發展，使資訊系統所包含的因素日益增多，決策程式亦日趨明確，從組織的內外環境所獲得的資訊，以及固有的目標前提和限制等等，都成爲分析過程中的考慮因素，結果是決策能力不僅不斷提高，而且分析方法亦更多元化；同時，電腦的決策系統與資訊處理系統的設計，在互動互賴的原則下，有利於整體目標的完成。

過往在分權制度下所擬定的各種決策與措施，例如目標管理、利潤中心等，現在都可以受到更加嚴密的中央控制。

資訊處理和決策活動的自動化，改變了集權與分權的比重。

特別是大型的現代科層組織，勢必因電腦的運用而增加集權。

許多先由低層官員負責的決策，均將變成例行公事，科技的發展將會使中、低層管理人員大幅度減少，集權可以說是運用電腦之後的副產品。

　　電腦系統的發展與普及，使訊息的傳遞溝通更快速正確，大大增加高層官員獲得和處理資訊的能力。

科層組織的層級節制體系，雖然仍是監督整個資訊分析過程的重要機構，但決策的流程卻已逐漸的超越了正式的層級界限，而掌握在高層官員手中。

在性質上較具互動互賴的決策，大多不再由個別部門單獨作決定，而交由網絡中心作整體的分析處理。

資訊技術的進步，將使管理幅度不再像過往那麼狹窄，於是層級逐漸減少、組織架構將逐漸趨於扁平。

　　其實，電腦科技的發展與普及，一方面可取代制式化的條文，幫助高層官員作監督控制；另一方面是使訊息的傳遞溝通加更加快速正確，以提升個人或團體的決策能力。

至於此種能力的發揮到底是放置於各個階層之中，以強化各級官員的決策能力，進一步推動行政組織的分權制度的實行；抑或是被集中於高層決策之上，作爲加強集權方式的管治，減少對專職策援人員及中層管理官員的倚靠，這完全是取決於高層官員的運用心態與當時組織環境的需要而定。

但無論如何，賽納的建議與電腦技術的普及，都有助於減少組織層級，而使結構更爲扁平。

　　(三)建立有機化的二元權力架構　　由於科技的進步及環境的急速改變，傳統的科層組織顯然並未有足夠的彈性去適應社會的發展。

特別是二次大戰以後，許多大規模的組織(包括公共行政組織及私人企業)都發現：原有的組織結構實已無法負擔突發性的重大任務。

一方面是由於以功能爲基礎的部門化組織之下，不但溝通協調不足，而且在“專業技能”爲歸類原則下，往往會忽視整體效益的重要性。

另一方面，在組織的成長過程中，經常會出現許多偶發的重要事項，但如果爲了解決這些事項而設立正式部門，不但無此長期需要，同時也增加了組織的長遠負擔。

這點對於現代科層組織特別重要，在終生制與高度制式化的保護下，公共行政部門一經正式設置後，就不容易再取消。

旣然要將膨脹後的架構還原非常困難，則成立臨時性的組織架構，避免過多的永久性組織，實屬可行的方法。

由此，自可緩和整個科層組織膨脹的速度。

　　這種臨時性組織的發展歷史很短，主要開展於六十年代。

由於科技的不斷發展與創新，美國政府爲了要使行政組織有更大能力處理硏究和發展重要的專案，於是便設立了專案管理體制，以專案主管來負責策劃和履行專案活動。

美國太空總署便爲一成功案例。

今天，專案組織已應用到一般的科層組織當中，甚至發展成爲永久性的矩陣組織。

　　這種臨時組合的專案小組，其實是建構於永久性的功能部門之上。

組織一方面仍有傳統的功能部門；另一方面，又有直屬於高層主管的專案主持人。

專案小組所需的人員，大部分或全部，調自原有的功能部門，不過在專案進行期間，組員全歸專案主管來調查。

專案目標一經完成後，便需撤銷該專案小組，而將所有抽調人員各歸本位。

對於一個專案組織的成立，通常是基於下列幾個原因。

正如葛柏雷斯(J.Galbraith)所言：　　“第一是內在因素，亦即組織本身無法即時反應周圍環境的演變。

第二是由於科技的變遷，使得原有產品面臨新的挑戰。

第三是由於環境的刺激，使得原有的縱向層級結構無法迎合橫面的協調需要，因此將權力分散到個別工作部門，爲的是便於集結更多與決策相關的知識，從而較能監督且爲專案結果負責。

”(24)(附圖七)　　在不破壞原有層級節制的前提下，專案小組的設計，完全是建立在平等的基礎，以及非正式的交易，妥協與接觸之上。

實際上，功能單位注重權威的導向，而橫向專案的完成，則必須倚靠專案主管與各功能單位人員，進行非正式的協調、溝通與緊密的合作。

因此，可以說專案小組乃集權與分權的妥協結果。

例如它可與功能分部一般，使組織維持經濟效益的原則，也可讓專職人士有聚會的機會，有利於他們在技術及能力方面的發展，同時，它亦能協調資源以應用於每一單項的專案中，及讓資源能夠更協調地分配到各項不同活動之上。

透過專案小組，專案主管不但可以增加協調技巧與決策能力，還可以不斷擴闊視野，而被訓練成爲行政管理的通才；而且，由於專業人員仍依據其功能作分組，行政組織便能使用最少的人力去分享各計劃所集中的資源。

　　由於專案小組具有相當的協調能力與彈性，根據柏恩斯與史托克(Burns&Stalker)對有機組織的定義(25)，專案小組可以說是有機式組織的一種。

專案小組的出現，並非用來取代傳統的科層組織架構，而是用來彌補此系統不足。

例如它可以讓公共行政組織同時處理多個不同的專案，並隨時可增加計劃或結束已完成的專案。

由於專案組織結構是暫時性的，因此可以在對有科層結構造成最少干擾的情况下，解決涉及數個功能部門的問題。

這種結構同時具有機械式結構與有機式結構的優點——效率與彈性。

當然，這些優點並非毫無代價。

首先，專案小組是一個複雜的“二元權力架構”，在犧牲單一權威的命令統一原則，運用二元權威領導之時，由於要採用二線主管制度，在行政成本方面，將較傳統的科層組織爲高；更重要的是，由於組織違背單一指揮的原則，專案小組成員必須發展與別人交往的能力，及能對含糊的角色和工作職責有高度的容忍力量，特別是當不同的上級作出相互衝突的決策時，所帶來的挫折感覺。

　　但無論如何，專案小組是一種結合彈性與理性、效率與效能的現代組織架構，是用以補充科層結構的不足。

經過多年以來的運用和硏究、發展，確實證明了它的有效性，特別是對於現代科層組織規模的不斷膨脹及適應環境變遷能力不足這兩個問題。

無可否認，二元權威領導所引發的問題依然存在，例如領導人選、人員忠誠、層級的統一與互動之間的衝突，等等。

但相信由於時間與經驗的累積，專責組織的問題自可得到有效的改善。

　　(四)建設優良而強勢的組織文化　　在設計組織架構時，有兩項主要的因素需要愼重衡量，那就是技術因素與人性因素。

功能專業化、層級節制、規章制度等等都屬於技術因素的範疇。

理想科層制度把設計的焦點，集中於技術因素方面，努力要製造出一個合乎邏輯，具有條理的架構。

然而，強調從技術上作安排來控制人的作業行爲，自然是非常之困難。

雖然理想科層制度亦有注意人性方面，但更堅持認爲人性因素是有控制的必要。

由於理想科層制度是以技術因素作爲主導，結果在高度制式化的過程中，導致結構官僚化、行爲形式化、行政效率低下，疏離感產生等等組織問題，再加上目標移置與高度制式化的保護，問題更日趨嚴重。

　　高思雅(Crozier)在“科層組織的現象”一書中，把組織所存在的問題，看成源於強調運用規章制度的結果，後來更牽連出惡性循環。

他所指的惡性循環，是由行使規章制度而導致的一些問題。

例如：①遵守規則比遵守上級的命令更爲重要。

②努力維持無私的組織特性。

③非正式的權勢發展等。

(26)而由於這些困難問題的存在，迫使組織引進更多的規章制度來解決困難。

這種情况的出現，會使規章制度愈訂愈多，特別是組織規則隨時間的增加而增加，而使科層組織成爲一個過份苛刻的高度制式化組織。

(附圖八)這種行爲將會產生兩種後果：一是導致上級與下級的關係惡化，產生冷酷的對抗；二是部分成員不接受現存的規章制度，而經常表示不滿。

這些結果都會增加成員對組織的疏離感，亦會妨礙組織目標的達成。

　　對於這種由技術因素所引起的弊端，筆者試圖從另一角度，即由人性方面提出改革意見，以補充科層制度偏重於技術因素方面的不足。

上文曾論及明確的規章與制度，有助於規範組織成員的行爲，用以促成組織目標的實現。

而且，組織的制式化程序越高，員工的行爲越能預測、越有秩序，及越有一致性。

但在這裡的觀點是：“優良而強勢的組織文化，不需要高度制式化的行爲，就可以產生同樣的效果。

”(附圖九)　　所謂“組織文化”(27)，至今仍未能淸楚加以定義或描述，祇能說是：組織成員共同堅持的意義體系，使該組織有別於其他組織。

而共同堅持的意義體系是指組織所重視的一組關鍵特徵。

當這些特徵經過混合與配搭後，就可顯現出組織文化的本質。

這些特徵包括：①個體的主控權——個體擁有職責、自由、及獨立權的程度。

②風險的容忍度——鼓勵員工進取、創新及冒險的程度。

③指導——組織設定目標與績效期望的程度。

④整合——鼓勵組織內各單位彼此協調運作的程度。

⑤上級的支持——上級提供明確的溝通、援助、與支持下屬的程度。

⑥控制——規定與管制辦法的多寡，以及直接監控員工行爲的程度。

⑦認同——組織成員認同於整個組織，而非認同於所屬的特殊工作團體或專業領域的程度。

⑧酬償制度——酬償(指薪資、加薪、晉升等)之分配係根據員工績效，而非偏愛等標準的程度。

⑨衝突容忍度——鼓勵員工公開爭執與批評的程度。

⑩溝通型態——組織溝通受到職權層級限制的程度。

(28)　　當這些特徵經過合成之後，就是組織文化的全貌。

以這個全貌作爲基礎，就可以去瞭解組織成員對組織的看法，在組織中工作是如何去完成，以及組織對成員行爲的期望。

組織文化的共同恃有性，是有力引導和塑造成員行爲的重要工具。

當組織的核心價値觀(主文化)被強烈地持有，而且廣泛地爲員工所接受及認同時，組織文化就處於強勢，會造成組織的獨特性格。

而且成員對這些價値觀的認同感越高，組織文化也就越強勢，而對成員的影響力也會越大。

宗教組織與日本企業，都是強勢文化的好例子。

強勢文化代表員工會高度依從組織的要求，使凝聚力、忠誠度、及對組織的認同感都達致高峰，促使組織成員對特定目標的追求，大於其個人利益。

於是成員的工作滿足感，對組織目標的承諾感自然增加；而工作疏離感、行爲僵化、層級間的對抗等等亦隨之下降，對行政組織的效能當然能產生正面的影響。

組織文化越強勢，就越不需要依靠正式的規章制度規範成員的行爲。

因爲當成員接受及認同了組織文化之後，其心內自然會有這些規章與程序方法。

組織內員工的和諧與團結，將成爲推動成員達致組織目標的最大力量，這就是費堯在其管理原則中所倡議的“團隊精神”。

　　現代科層組織集中了社會上各種各樣的精英份子，而且公務人員在許多方面都擁有共同的價値觀與目標、需求，而形成一個特殊的利益團體。

行政組織若能因勢利導，建立優良而強勢的組織文化，不僅可以改善由高度制式化而引起的種種弊端，且對促進公共行政組織現代化，起到深遠的作用。

　　其實，至目前爲止，仍然沒有任何一種組織結構型態可以適應所有的公共行政組織及社會情况。

組織結構理應跟隨任務、技術、環境和組成分子而改變。

但若以系統理論(29)或權變途徑(30)來設計組織架構，可能祇適用於個別專門行業，例如醫院、敎育機構等，並非對一般的科層組織具有普遍性。

而且，若以權變途徑等方法來作設計基礎，科層組織必須要僱用大批的專家去處理硏究、發展和人力資源等問題，在成本效益方面，亦未有足夠的依據。

再者，若以其他方法來設計公共行政組織的架構，能否達致以合法的權威爲基礎的科層結構所強調的公平與平等的價値，以及發展出來的效率與效能、亦成疑問。

某些公共行政組織可能合符其他形式的結構，但大多數的公共行政組織都仍然適合採用傳統層級節制的金字塔型態。

在瞭解到科層組織的限制後，大多數的學者均試圖對它作出修正，而並非作完全的否定。

對於如何將穩定性與彈性、理性和感性合而爲一，進而嘗試去設計一個能適應內外環境的變遷，能使內部官員與外部群衆所受的待遇趨於平等，且具有人性面的組織型態，才是現今公共行政硏究的主要論題之一。

結語　　本論文主要是研究科層組織的理論與制度，概括了它的源流歷史、理論法則、基本內容，特長與不足。

同時亦對現代科層組織的改良革新，提出個人意見。

文章討論的重點是圍繞科層制度的三個基本內容而成。

即：功能專業化、層級節制，及明確的規章制度。

　　科層組織理論者強調組織的合理化，認爲必須要建立一個穩定的結構形式，以加強組織的效率及穩定性；而科層組織的實體基本上是由橫向的分部與縱向的層級交織而成。

以功能來劃分部門，爲公共行政組織的最基本形式。

這種分部方式既合乎傳統與邏輯，又可達致提高行政效率及增加協調能力的目的。

層級節制體系的建立，不僅樹立了組織的命令鏈系統，使權威得以有效施行；同時亦決定了成員在組織中的角色與地位。

透過制式化的行爲，使科層組織的分部與分層均能以法理爲依據；同時，亦可作爲規範組織成員行爲的標準。

　　高度的結構分工與功能專業化，促使公共行政組織走向現代化。

但在這過程中，功能專業化永無止境，科層組織的擴大似乎是無可避免。

當組織的結構規模擴大後，組織內情報被曲解及資訊過荷等情况就會發生，於是導致決策水準下降，組織效能降低。

同時，當組織結構趨複雜後，形式主義與官僚化等問題亦相繼出現。

再者，規章制度的運用，固然有利於上下層級間的溝通、控制，有助於成員行爲的可靠性及預測性，但規章制度的存在，亦可能成爲下級抵抗上級權力的武器，特別是經“目標移置”後，更可成爲組織成員牢不可破的保護網。

這種非預期的後果，導致組織引入更多的規條作爲控制工具，結果是造成惡性循環，而使組織的行爲更趨於形式化了。

　　長久以來，金字塔型態的科層組織被認爲是一種理想的公共行政組織的結構型態，因爲事實上並沒有更好的方法可以訂定組織中各個職位的權力、責任與義務。

雖然行爲學者不斷批評科層組織不具人性，但是由這種結構所展現出來的公平、公開與公正，效率及效能，都應加以肯定。

理論上組織型態理應跟隨任務、技術、環境和組成份子而改變，但至今仍未出現任何一種結構型態可以適用於所有的公共行政組織。

無論在任何組織中，職權和責任都是不可或缺的，但若無制式化的規章制度作規範，那麼權利和義務間的關係將會失去平衡，而使組織退回“人治的時代”。

在瞭解科層制度的限制後，大多數的學者均試圖對之作出修正，而非作全盤否定。

如何將穩定性和彈性、理性和感性合而爲一，進行嘗試去設計一個各方面均能感受到平等，且具有人性面的體制，是當代公共行政學研究的一個主要方向。

　　近年各國對公共行政組織紛紛進行改革，主要是針對組織的架構不斷膨脹，行爲官僚化，以及行政效率低下等問題。

改革的趨勢顯示，現代科層組織的結構正朝向分權化、扁平化、及有機化等方面發展。

　　分權的趨勢普遍受到各國歡迎。

向下授權可以使權力較爲均衡，減低資訊過荷及情報扭曲；同時，近年行政組織的成員中曾受過高等敎育及專業訓練的官員大幅度增加，分權能讓中層官員掌握更多的資訊，更能瞭解自己的工作實况，有助於個人潛能的發揮，以幫助行政組織爭取更佳的整體表現。

促進分權決策的一個主要途徑是利用電腦。

精密的資訊系統改變了資訊的取存方式，中層官員可以直接取得決策上的資訊，而使分權制度能更有效推行。

但電腦資訊亦可幫助行政組織加強集權，和使組織趨向扁平式的結構。

電腦控制取代了直接的監督，使得管理者的控制範圍擴大，而使組織較爲扁平。

扁平式結構好處最少有三點。

第一，具有經濟效益。

把控制幅度擴大後可減少垂直層級的數目，從而減少管理人員而降低管理成本。

第二，減少垂直層級數目可以促進溝通，情報扭曲及資訊過荷的情况將大爲減少。

第三，較大的控制幅度可以使部屬有更大的自主權，科層組織因而有更大適應環境變化的能力。

　　公共行政組織的另一個改革趨勢是讓組織朝向有機化。

有機化是試圖減低組織的官僚習氣，以期迅速地對環境的改革變作出反應。

雖然官僚架構在現代科層組織中仍是必須的，但可增加一些有機式的次級單位，例如專案組織去提升彈性。

同時，這種臨時性的組織對於防止組織架構繼續膨脹亦相當有效。

雖然二元權威架構至今仍然存有不少缺點及限制，但相信假以時日，問題最終都可以克服。

　　最後，是討論組織文化的構思。

理想科層制度的設計焦點，是集中於技術方面的問題，以期製造一個合乎邏輯，具有條理的架構。

但當我們重新檢討“制式化”的意義時，不難發現：規章以及工作流程的標準化程度，一切皆隨工作性質、繁簡難易、以及專業化程度的高低而有所不同。

要精確的規劃出每一個工作的步序，事實上不單不可能，亦無此必要。

組織的運作，沒有法規程序不行，但單有法規程序亦不足。

因組織的主體是人，而不是法規程序；是功能而非結構。

而制度的運作，則是人員互動行爲的結果。

強勢文化代表成員會高度依從組織的要求，促使成員對整體的價値，大於其個人利益。

而這種思想行爲並不需倚靠規章程序去達致，這就可減少形式主義及官僚化的產生。

優良而強勢的組織文化不單需要維護，並且需要誘導、改革。

改革的重點在於使現代科層組織更具彈性、更有適應能力、更重視成本效益與服務品質、更重視社會的需求。

　　(指導教授：陳瑞蓮)附圖/表參考書目　　1.鍾倫納，《應用社會科學硏究法》，商務印書館，香港，1992年。

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　　　35.MaxWeber,《TheTheoryofSocialandEconomicOrganization》,TransbyA.Henderson&T.Parsons,TheFreePress,New　York,1964.　　36.HenryMintzberg,《TheStructuringofOrganization:ASysthesis　oftheResearch》,Prentice-HallInc.,NewJersey,1979.　　37.IraSharkansky,《PublicAdministrationPolicy-Makingin　GovernmentAgencies》,RandMcnallyCollegePublishingCo.,Chicago,1975.　　38.StephenP.Robbins,《OrganizationTheory:TheStructureand　DesignofOrganizations》Prentice-HallInc.,NewJersey,1983.　　39.StephenP.Robbins,《EssentialofOrganizationalBehavior》,Prentise-HallInc.,NewJersey,1992. 　　註釋：　　　(1)政黨分肥時期。

在十九世紀以後，資本主義國家多實行兩黨/多黨制。

資產階級各政黨祇顧爭權奪利，重點是爭奪有關政府部門的職位。

這種情况主要是由於當時政府功能，強調維護統治集團的利益。

於是，起用熟人、同黨，甚至自己的親友就被認爲最可靠。

　　　(2)工業革命被認爲約在十七世紀八十年代以英國爲中心所產生，其特徵是以機械力代替人力。

就組織而言，工業化導致幾乎完全強調資源累積與公司成長的策略，並且廣泛認識分工與專業化的優點。

　　　(3)科學管理的宗旨爲應用科學方法改善工作技術(尤其是基層工人之工作)。

泰勒深信應用科學調查、硏究和實驗的方法，並以事實作爲改進事務的基礎。

泰勒通過由工場所搜集的資料來進行分析，期望獲得工作的最佳途徑。

科學管理體系包括四項原則：(1)發掘最佳方法；(2)科學方法甄選人員；(3)財務誘因；及(4)職能式工頭制。

　　　(4)功能/過程管理爲一綜合性的管理思想籃圖。

費堯將管理功能介定爲五項：計劃、組織、指揮、協調及控制。

計劃指設計行動方針使企業能達到其目的。

組織指動員人力、物力資源去實施方案。

指揮指引發僱員工作動機，使其工作。

協調指組織機構內的資源與活動能夠和諧的配合以達致預定的目標。

控制指監察計劃方案使它能正常地執行。

　　　(5)MaxWeber，《TheTheoryofSocialandEconomicOrganization》，TransbyA.Henderson&T.Parsons，TheFreePress，NewYork，1964，pp185－186.　　　(6)同(5)，pp76.　　　(7)超人一詞係歷史學家蘇姆(RudolfSohm)所創，原是來形容早期的基督徒，借神的啓示所行的奇蹟之意。

經韋伯引用後，成爲具有超凡能力，天賦聖明的人物。

　　　(8)官僚在此處並無任何貶義，並非通常指的所謂無效率、官樣文章、繁文褥節的機關辦事人員。

而是指統治階級中，支領薪俸的公職人員。

　　　(9)管理幅度與層級之間存有相對的關係：即假設組織總人數不變的話，那麼層級愈多，管理幅度就愈小；反之，如果管理幅度愈大，那麼層級數目必然相對地減少。

　　　(10)勞倫斯(Lawrence)與洛希(Lorsch)把“整合”和“協調”視爲同義詞，意指使各子系統的努力趨於一致，從而達成組織任務的程序。

　　　(11)Henry　Mintzberg，《The　Structuring　of　Organization：ASysthesis　of　the　Research》Prentice　HallInc.NewJersey，1979，pp81－82.　　　(12)根據胡蘭奇(French)與雷芬(Raven)將社會力量區分爲五種“似乎極爲常見而且重要”的權力基礎。

他們稱之爲：獎賞權力、制裁權力、合法權力、參照權力與專家權力。

　　　(13)GaryDessler，《組織理論——整合結構與行爲》，聯經出版事業公司，台灣，1985年，第30頁。

　　　(14)IraSharkansky，《PublicAdministrationPolicy－MakinginGovernmentAgencies》，RandMcnallyCollegePublishingCo.，Chicago，1975，pp30.　　　(15)AdamSmith，《國民財富的性質和原因的硏究》，商務印書館，北京，1972年，第四編。

　　　(16)大政府。

指政府不僅履行基本職能領域中的基本項目，而且還廣泛涉足於其他項目。

大政府的極端形式是政府包攬一切社會事務，社會爲政府所鯨吞。

　　　(17)史深良，《西方政制緃横談》，三聯書店，香港，1994年，第164頁。

　　　(18)張卓夫，《澳門官冗問題的成因、發展和影響——澳門硏究　第二期》，澳門基金會，澳門，1994年，第28頁。

　　　(19)同(13)第30至31頁。

　　　(20)目標移置。

亦稱組織目標的替代現象，主要是由於下列幾個原因而形成：①層級節制的過濾，致使目標漸受曲解；②組織規程上的相互角色與地位關係，遭受法制的拘限；③執行目標的過程中，遭受“官樣文章”及“例行化”的麻痺；④受到組織內非正式團體的影響；⑤一般大衆或特權力量對組織施加壓力；及⑥未有考慮到的狀况或突發事件，擴大了應然與應然之間的誤失與差距。

　　　(21)中華人民共和國人事部國際交流與合作司編，《外國公務員制度》，中國人事出版社，北京，1995年，第485至486頁。

　　　(22)PeterF.Druker，《Management》，Pan，NewYork，1979，ch36.　　　(23)J.Child，《Organization：AGuideofProblemsandPratice》，Harper&Row，NewYork，1984，ch3.　　　(24)JayR.Galbraith，《DesingningComplexOrganizations》，AddisionWesley　PublishingCo.，London，1973，pp4－6.　　　(25)T.Burns&G.Stalker，《TheManagementofInnovation》，Tavestock，London，1966，pp104.　　　(26)M.Crozier，《TheBureaucraicPhenomenon》，UniversityofChicagoPress，Chicago，1964，pp216.　　　(27)组織文化的建立與維持。

最早的文化基礎是起源於文化創始者的哲學觀。

此一哲學觀接着強烈的影響用人的取捨標準。

最高管理當局對員工的行爲，會設下一套的標準。

至於員工如何社會化，則決定於新進員工與組織文化在價値觀上配搭的程度，以及管理當局對於社會化方式的偏愛。

　　　(28)StephenP.Robbins，《EssentialofOrganizationalBehavior》，Prentice－HallInc.，NewJersey，1992，pp354－355.　　　(29)系統理論假設一個系統是一個有組織或複雜的有機體。

在一個組織機構內，人力、作業與管理是相互關連的，正如在一個人體內，神經、消化與循環系統互相關連一樣。

任何一部分的改變都不可避免地影響到其他部分。

因此，一個組織如同一個有機體，是一個系統。

　　　(30)機變理論。

如(29)所述，一個組織機構是由各個相互依存的個體組成，即任何一部分發生變化都會影響其他部分。

這種認識對管理人員是有用處的。

而且，管理人員應明瞭各個部分(如人力、工作、管理等)如何聯結起來及各部分之間如何相互依存。

權變理論則有助瞭解此種相互依存的關係，使管理人員可以選擇最佳介入的方法，將各部分聯結起來。