[台灣新聞短評]我們需要直接民主機制的法源建立 - 環境資訊中心

針對近日對核四公投與公投立法議題的諸多反思，筆者前陣子研究德國地方的直接民主制度，有一些觀點可以與各位分享。

筆者認為，與其爭議核四公投一案，不如放眼於更久遠 ... 環境新聞回顧｜台灣｜國際｜ 崔媽媽電子報 【設為首頁】 　 　 [新聞短評-台灣] 我們需要直接民主機制的法源建立 作者：波特曼 2003-07-01－2003-07-11 　　針對近日對核四公投與公投立法議題的諸多反思，筆者前陣子研究德國地方的直接民主制度，有一些觀點可以與各位分享。

筆者認為，與其爭議核四公投一案，不如放眼於更久遠的「直接民主機制的法源建立」比較有持續性。

　　直接民主也就是包括公民投票、創制與複決，不管實作是在國家層次或地方層次，有爭議的「議題」，應該把決策的權力由代議體制交還給民眾直接執行，這就是其基本意涵。

　　當公投之直接民主不具法源時，相較於議會民主具有法源，直接民主要如何去取代掉議會民主的合法性呢？當然不能！除非是議會民主制主動交付。

無可否認，直接民主是絕對有正當性的，但沒有直接的法源依據，就沒有完全的合法性。

憲法保障人民主權，但是那個執行權已經被議會民主無限上剛了，再說議會民主與直接民主的對立由來已久，也不是最近才炒作出來的；直接民主不與議會民主對立，那就是要有法源，清楚訂立一套符合直接民主精神的程序規則。

　　就算是具有法源，但一旦法源沒有明定它的效力可以取代議會決策，而是僅止於參考諮詢，便僅止於諮詢；因為就算是有直接民主法律規定的地方，也多常舉行諮詢性公投。

不過通常舉行全國或地方層次全面的公民表決，既耗時又耗工，往往是爭議很大案件，若非政府決心要用以民意結果來引導決策，就是強烈的輿論促使請願來發起公民表決，所以政府與公民的態度都會服從公民投票的結果，不會僅止於諮詢而是有絕對的影響決策。

　　以德國來說，人民請願與公民表決是在德國地方鄉鎮層次，一般民眾用以表現政治自主意識並影響決策過程的方式，譬如在都市規劃與環境政策爭議上。

民眾可以就某一事項提出申請（也就是人民請願Burgerbegehren），市議會審議後判定其是否可以交由民眾自身來表決（也就是公民表決Burgerentscheid）。

要將某事務交付公民表決，首先要得到足夠數量的連署簽名以提出請願申請，參與的資格通常就是當地的選民。

關於人民請願與公民表決，各邦的細部法律規定均有所不同；此外，各邦規定都還有一些前提與條件,主題也不是完全沒有限制，有些議題可以由人民提出請願來訴諸表決，有些則是由議會與行政機關來發起，可以訴諸直接民主的主題範圍都會列於相關法律規定上。

由於德國地方自治權限甚大，所以公民投票與創制複決若於地方獲邦層次舉行是合理的。

　　再以德國巴伐利亞邦為例（註），每年提出的公民表決提案，僅約五成多會進行實質表決，部份會在議會「消化」掉或進行調解。

而1995年到2000年之間表決的案例中，有三分之二以上的案例都與社區環境與規劃案相關（參照圖表），可以看的出來，凡是與地方社區規劃有關的議題，當無法以都市規劃程序中以正規民眾參與程序化解爭議，民眾還可以選擇提出人民請願與公民表決方式來解決，再度要求公共政策回歸於民意。

提出公民表決的好處在於，表決案在事先與事後都可以激發大眾討論與爭議，促使民眾積極了解表決案所指涉的規劃案，並學習參與社區公共事務與民主決策。

而缺點在於，它所引發的爭議也可能造成地方負面的情緒對立，或是民眾以負面態度來看待規劃案，扭曲參予的正面意義。

1999-2000年巴伐利亞公民表決之主題資料來源： Gmelch,Heinz,DerBurgerentscheidinBayern 題　　　　目 數　　　　目  交通道路Verkehr  254  公共基礎設施OffentlicheInfrastruktur  237  細部計畫都市計畫Bebauungsplane 227  私人計畫PrivateProjekte  169  殘渣廢棄物處理Entsorgung 95  稅收Gebuhren,Abgaben  29  其他Sonstiges  101  總數 1112 　　關於直接民主的合法性與適法性，問題本身就十分複雜，具備太多政治運作的空間，這應該交給政治與行政學家去釐清。

如果核四議題強行掛勾，可能兩敗俱傷，既阻礙創致複決法的審議，也會侷限反核四運動的能性。

筆者要在此提醒各位，創制複決法律在環境政策堅督上具有極高效能，在德國的實行上便可看出。

如果台灣的創制複決與公民投票法遲遲無法通過，那麼對環保運動也是傷害。

我們應該做的應該是敦促他們立法通過，監督立法品質，並且通過之後要活用這項工具，來監督中央與地方政府影響到環境的政策。

我們應該多教導民眾了解直接民主的合理性，催促創制複決法律的通過，民眾需要更多民主學習的機會，我們應加強民眾對於某些議題使用這些工具。

在都市計畫的參與效能不彰之際，應採取公民訴訟，與未來的創制複決...還有！我們應該同時回過頭去強化都市計畫中的民眾參與與環境影響評估中的民眾監督，特別是地方民眾監督地方自治與公共政策這個初衷。

　　另一方面，這次核四公投的爭議之一在於，要由全台灣的人，還是由貢寮鄉，或台北縣的民眾來舉行公投。

這顯然還是要看法律的規定，法律如何規定就必須考慮它的合理性，譬如權限在哪一個政府層次，議題爭議到達哪一層次。

還有，更重要的是，結果是作為諮詢或是就是決策。

還有，這件事是不是允許進公民投票。

但是別忘了，我們根本就還沒有直接民主的法律。

　　反核四的議題，筆者則希望透過教育再提供更多的資訊，或許會有更多民眾在未來某個關鍵時刻拒絕核四運轉。

同時我們必須要唾棄立法院利用議會民主來阻止未來（他們任期以外）核四的一定運作，也必須唾棄議會拒絕任何某特定案件實施直接民主的可能，譬如若是打算在創制複決法案中直接點名排除核四案付諸表決，就非我們樂於見到的。

　　目前近年來有數種創制複決法與公投法草案接連排入立法院議程，最近這話題雖然甚囂塵上，不過顯然流於政治人物的意氣之爭，實質討論留於空洞。

究竟哪個版本對環保團體有利，不為議會與地方政治勢力操控，還需要我們的監督。

如果要多了解公民投票與創制複決法制定爭議，請上搜尋引擎網站如 http://www.google.com鍵入〔創制複決法草案〕、〔創制複決法〕或〔公投法〕。

註：「巴伐利亞之公民表決」，Gmelch,Heinz，DerBurgerentscheidinBayern-WandzeitungGesellschaftundStaat4/2001巴伐利亞政治教育中心 http://www.km.bayern.de/blz/web/buergerentscheid/index.html ‥網站地圖‥ ‥資料檢索‥ 結盟授權網站 訂/退閱電子報 全文版 摘要版 　 　　　 最佳瀏覽環境：IE5.5以上版本，解析度800*600 　 版權皆歸原作者所有，非營利轉載請來信告知！ ★請支持環境資訊電子報，詳見捐款方式、捐款徵信★　 　 社團法人台灣環境資訊協會 TaiwanEnvironmentalInformationAssociation 環境信託基金會(籌)EnvironmentalTrustFoundation Tel:+886-2-23021122　Fax:+886-2-23020101 108台北市萬華區艋舺大道120巷16弄7號